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全国人民代表大会常务委员会


全国人民代表大会关于授权汕头市和珠海市人民代表大会及其常务委员会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定
全国人大常委会


（1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过）


第八届全国人民代表大会第四次会议决定：授权汕头市和珠海市人民代表大会及其常务委员会根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，分别在汕头和珠海经济特区实施，并报全国人民代表大会常务委员会、国务院和广东省人民代表大会常务委员会备案；授权汕头市和珠海市人民政府制定规章并分别在汕头和珠海经济特区组织实施。


1996年3月17日


关于授权汕头市和珠海市人民代表大会及其常务委员会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定草案的书面说明

——1996年3月12日在第八届全国人民代表大会第四次会议上
全国人民代表大会常务委员会秘书长 曹志

各位代表：
根据全国人民代表大会常务委员会的决定，我向大会作关于《全国人民代表大会关于授权汕头市和珠海市人民代表大会及其常务委员会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定（草案）》的说明。
全国人民代表大会常务委员会委员长会议根据广东省人民代表大会常务委员会的要求，向全国人民代表大会常务委员会第十八次会议提出了关于授权汕头市和珠海市人民代表大会及其常务委员会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的建议。
第八届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议认为，汕头市和珠海市两个经济特区已经具备制定法规和规章的条件，建议全国人民代表大会审议决定授权这两个市的人民代表大会及其常务委员会根据其经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在各自的经济特区实施，并报全国人民代表大会常务委员会、国务院和广东省人民代表大会常务委员会备案；授权这两个市的人民政府制定规章并在各自的经济特区组织实施。其内容和1992年7月1日全国人民代表大会常务委员会根据第七届全国人民代表大会第二次会议的授权作出的《关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》、1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议作出的《关于授权厦门市人民代表大会及其常务委员会和厦门市人民政府分别制定法规和规章在厦门经济特区实施的决定》的内容是一致的。全国人民代表大会常务委员会第十八次会议决定将《全国人民代表大会关于授权汕头市和珠海市人民代表大会及其常务委员会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定（草案）》提请第八届全国人民代表大会第四次会议审议。
决定草案和以上说明是否妥当，请审议。





暂予监外执行，是我国变通自由刑执行的一种刑罚执行制度，顾名思义，指的是被人民法院依法判决处以刑罚的罪犯，本应在监所执行刑罚，但由于具有法律所规定的某种特殊情形，变更至监所之外、变更执行方式进行刑罚执行的一种方式。2012年3月14日，第十一届全国人大第五次会议通过了《关于修改的决定》，同日以主席令第55号向全社会公布，自2013年1月1日起施行。修正后的刑事诉讼法（以下简称“新刑诉法”）在“第四章 执行”中，一方面扩大了暂予监外执行的适用范围，严格了暂予监外执行的适用条件，明确了罪犯交付执行前后暂予监外执行的决定和审批程序，改变了暂予监外执行的执行主体和执行方法；另一方面，将对暂予监外执行的检察监督由事后监督改为同步监督，同时增加了变更暂予监外执行的相关规定。应该说，新刑诉法条文的增补或修改进一步完善了暂予监外执行制度，但仍存在一些不足之处和问题，需要在日后的司法解释或修正中进一步明确或重新设计，现予以具体分析。

一、暂予监外执行的适用情形、条件、决定和审批程序、执行主体和执行方法

关于这一问题，修改前后刑事诉讼法的相关规定列示如下：

修改前规定

第214条　对于被判处有期徒刑或者拘役的罪犯，有下列情形之一的，可以暂予监外执行：
（一）有严重疾病需要保外就医的；
（二）怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女。
对于适用保外就医可能有社会危险性的罪犯，或者自伤自残的罪犯，不得保外就医。
对于罪犯确有严重疾病，必须保外就医的，由省级人民政府指定的医院开具证明文件，依照法律规定的程序审批。
发现被保外就医的罪犯不符合保外就医条件的，或者严重违反有关保外就医的规定的，应当及时收监。
对于被判处有期徒刑、拘役，生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的罪犯，可以暂予监外执行。
对于暂予监外执行的罪犯，由居住地公安机关执行，执行机关应当对其严格管理监督，基层组织或者罪犯的原所在单位协助进行监督。

修改后规定

第254条 对被判处有期徒刑或者拘役的罪犯，有下列情形之一的，可以暂予监外执行：
（一）有严重疾病需要保外就医的；
（二）怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；
（三）生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的。
对被判处无期徒刑的罪犯，有前款第二项规定情形的，可以暂予监外执行。
对适用保外就医可能有社会危险性的罪犯，或者自伤自残的罪犯，不得保外就医。
对罪犯确有严重疾病，必须保外就医的，由省级人民政府指定的医院诊断并开具证明文件。
在交付执行前，暂予监外执行由交付执行的人民法院决定；在交付执行后，暂予监外执行由监狱或者看守所提出书面意见，报省级以上监狱管理机关或者设区的市一级以上公安机关批准。
第258条 对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行。

比对条文，修改前后刑事诉讼法文字变动有如下五处：

1、新刑诉法第254条对原第214条第5款进行了技术处理，上提至第一款并列为第（三）项；
2、增加“对被判处无期徒刑的罪犯，有前款第二项规定情形的，可以暂予监外执行”，将暂予监外执行的适用范围扩大至具有“怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女”情形的无期徒刑罪犯；
3、在原刑诉法基础上，对确有严重疾病，必须保外就医的罪犯在证据资格上增加了“由省级人民政府指定的医院诊断”的证明规定；
4、增加了暂予监外执行在交付执行前和交付执行后两种适用程序，即“在交付执行前，暂予监外执行由交付执行的人民法院决定；在交付执行后，暂予监外执行由监狱或者看守所提出书面意见，报省级以上监狱管理机关或者设区的市一级以上公安机关批准。”
5、改变了暂予监外执行的执行主体和执行方法，将原“由居住地公安机关执行”、“基层组织或者罪犯的原所在单位协助进行监督”变更为“由社区矫正机构负责执行”、“依法实行社区矫正”。

具体评析如下：

1、应该说，暂予监外执行的适用对象由原限定为“被判处有期徒刑或者拘役的罪犯”扩大至具有“怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女”情形的“对被判处无期徒刑的罪犯”，体现了人道主义的行刑原则，也解决了目前监狱法和原刑诉法存在的法律冲突问题。1994年《监狱法》第25条规定：“对于被判处无期徒刑、有期徒刑在监内服刑的罪犯，符合刑事诉讼法规定的监外执行条件的，可以暂予监外执行。”而依原刑诉法对于被判处无期徒刑的罪犯是不适用暂予监外执行的。新刑诉法将暂予监外执行的适用范围进行扩大，无疑解决了两法间存在的这一相互冲突的问题，也避免了司法实践中的尴尬局面。
2、对必须保外就医的罪犯，除在原刑诉法基础上须提供由省级人民政府指定的医院开具证明罪犯确有严重疾病的文件外，新刑诉法规定尚须省级人民政府指定的医院同时出示诊断证明，这一规定无疑严格了保外就医的证据资格，在确保外就医证明更具真实性的前提下，也更有利于保外就医活动的检察监督和社会监督。
3、关于暂予监外执行程序问题，在原刑诉法第214条没有规定。为解决法律适用问题，最高院刑诉法解释（法释[1998]23号）第353条和2009年6月25日中央综治办、两院两部《关于加强和规范监外执行工作的意见》等司法解释和司法文件对此作出了具体规定。本次刑诉法修正，在此基础上，明确了两种暂予监外执行的程序：①在交付执行前，暂予监外执行由交付执行的人民法院决定；②在交付执行后，暂予监外执行由监狱或者看守所提出书面意见，报省级以上监狱管理机关或者设区的市一级以上公安机关批准。应该说，新刑诉法将两种暂予监外执行的程序写进了条文，在更高位阶的法律层次上进行了规定，具有更强的法律效力和适用性。但需要特别注意的是，由于交付执行后的暂予监外执行在程序设计上，在监所服刑的罪犯由监狱提出书面意见报省级监狱管理机关批准，在看守所监管的罪犯由县级以上公安机关行使暂予监外执行的批准，法律适用均在封闭的状态运行，尽管有人民检察院的同步检察监督，亦存在一些真空地带，容易造成权力的滥用和有权执法人员的寻租。最好的规制方法是暂予监外执行的最终决定权统归人民法院行使。
4、新刑诉法第258条将暂予监外执行的执行主体和执行方式由原 “由居住地公安机关执行”、“基层组织或者罪犯的原所在单位协助进行监督”变更为“由社区矫正机构负责执行”、“依法实行社区矫正”，增强了刑罚执行的效果，也丰富和完善了我国非监禁刑罚执行制度。但问题是，《刑法修正案（八）》对社区矫正制度只规定了三种适用对象，即：被判处管制的罪犯、被宣布缓刑的罪犯以及被假释的罪犯，而新刑诉法第258条又增加了暂予监外执行的罪犯第四种适用对象，同一位阶的法律在这个问题上却出现了不一致。在此之前，2003年7月两院两部发布了《关于开展社区矫正试点工作的通知》（以下简称“通知”）又规定了五种适用对象，即除上述四种适用对象外，对于剥夺政治权利并在社会上服刑的罪犯亦适用社区矫正，这一司法性文件无论从时效上、还是从位阶上更与刑法、刑事诉讼法的相关规定产生了不一致，对于剥夺政治权利并在社会上服刑的罪犯能否适用社区矫正在法律上仍存有疑问，这有待于法律的进一步规定和明确。

二、暂予监外执行的检察监督模式

关于这一问题，修改前后刑事诉讼法的相关规定列示如下：

修改前规定