内容提要：新型农村养老保险，对于千百年来始终日出而作、日落而息、鳏寡孤独、老弱病残都不能免于劳作的中国农民来说，是一件特大喜事。这一重大惠农政策，对促进我国农村经济发展和社会和谐将发挥巨大作用，具有划时代的意义。对此我们必须提高认识、转变观念，正确界定参保范围，合理筹集养老资金，保证按时足额发放养老金，并加强资金的管理与监督，确保这一惠民政策落到实处。本文从我国农村养老保险的现状着手，分析运行中存在的问题，进而提出一些政策性的建议，以期对于完善我国农村养老保险制度有所裨益。
关键词：农村养老保险 现状 问题 对策
农村养老保险是我国社会保障制度建设中最薄弱的环节，建立农村社会保障体系，对于扩大内需，拉动经济发展解决城市二元制社会经济结构造成的发展不平衡，解决三农问题，都有重要意义。养老保险是全体农民的基本保障，对于推动农村经济体制改革和计划生育基本国策的实施，对于调节收入分配、缩小城乡差别、维护社会稳定、促进经济和社会的协调发展都有重要的意义。
一、我国农村养老保障制度的发展及现状
（一）发展状况
新型农村养老保险试点工作。2003年以来，一些地方开始探索建立由政府财政补贴的新型农保制度。
2007年底，全国1805个县 （市、区、旗）不同程度地开展了农保工作，5171万农民参保，积累保险基金将超过412亿元，392万参保农民领取养老金，当年支付养老金40亿元。
2008年新组建的人力资源和社会保障部在原来的基础上充实和加强了农村社会养老保险职能。
近年来，各地在制度模式和财政补贴方式方面进行了大胆试点探索，形成了三类制度模式：
一是基础养老金与个人账户相结合。基础养老金部分个人不缴费，直接从政府财政预算中安排。个人账户部分实行个人缴费，有些地方还给予参保补贴。
二是个人账户与社会统筹相结合。制度结构与城镇职工基本养老保险类似，但筹资和保障水平较低。其中社会统筹部分由政府预筹或者企业（单位、集体）缴纳。
三是完全个人账户模式。即全部筹资都记入参保者个人账户模式。
在财政补贴方式上也有三种：一是“进口”补，即从缴费环节进行补贴；二是 “出口”补，即从发放环节进行补贴；三是两头补，即从缴费和发放环节都进行补贴。
2009年9月1日，国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，标志着新型农村社会养老保险试点工作正式启动，农民老有所养即将变为现实。它标志着中国农民自古以来完全依赖家庭养老的模式即将成为历史，其意义堪比2006年正式取消延续数千年的“皇粮国税”。
（二）养老方式
1、家庭养老，这是我国农村传统的养老方式，在这种养老方式下，养老服务的提供者是家庭。
2、自我养老，这同样是我国农村传统的养老方式，其能够为农村老人提供最基本的养老保障，但是与传统的自我养老相比，如今的自我养老在内涵上出现了很多变化。在发达农村地区，农村老人的收入来源是多元化的。
3、社区养老，这是一种以集体作为养老服务提供者的养老方式，在这种养老方式下，集体承担其成员部分乃至全部的养老责任，这种养老方式在我国具有良好的发展前景，但是其实行需要坚实的集体经济作为后盾。
4、商业养老保险，商业养老保险的供给者是以营利为目的的商业保险公司，但商业养老保险只能面向部分富裕而且观念比较新的农村居民。
5、农村社会养老保险，农村社会养老保险的供给者是政府，从长远看，其必将成为我国农村地区最重要的养老保障方式，该制度正处于改革之中。
6、“五保”养老和优抚养老，这两种养老方式针对的都是农村中的特殊群体，在这种养老方式下，相关群体的养老问题基本上能够得到解决，但是不具有普遍性。
如果根据经济发展水平把我国农村分为发达农村地区、欠发达农村地区的话，那么三者的主要养老方式选择集合存在很大的差别，在发达农村地区，自我养老、家庭养老、社会养老保险、社区养老在农村养老保障制度中都占据了相当重要的地位，而在落后农村地区，低龄老人的养老以自我养老为主，高龄老人的养老以家庭养老为主，欠发达农村地区的养老方式选择集合介于二者之间。
二、农村养老保障制度存在的问题
（一）农村人口众多，老年人比重过大。随着人民生活水平的提高，老年人的寿命不断延长，由于计划生育的原因，农村4-2-1式的家庭也在增多；城乡收入差距的加大，使农民实际的购买能力下降。
农村社会养老保险的覆盖范围太小，覆盖对象有缺陷
目前中国拥有世界上数量最多的老年人口，其中75％在农村。据统计，未纳入社会保障的农村人口还很多。
（二）农民收入水平低，缴费压力过大。长期以来我国农村人口众多，城乡农居民收入存在着一定的差距，随着我国农村城市化和工业化程度的加深，农村人口出现了下降的趋势，城乡差距不但没有缩小，反而在不断增加。
（三）缺乏国家的财政支持和集体单位的配套交费。我国城镇职工的基本养老保险实行强制行的缴费制度，国家财政拨入全国社会保障基金的资金主要是用于城镇居民参加的各种保险，唯独对农民参加的各种保险缺乏财政拨款。没有国家财政资金的支持，农村的村级单位大多没有独立的资产和固定的收入，乡镇政府是通过财政资金拨款维持运行的。
（四）养老基金的运营及管理不合理。长期以来，我国农村社会养老保险基金的增值主要依靠银行存款、委托贷款、购买国债和财政补贴收入，只有少量基金参与股票或直接投资。由于管理不够规范，管理费用和投资损失过高，很难保证农民养老基金的保值增值。
（五）银行利率的持续递减。我国农村社会养老保险制度推行困难，运行低效主要是银行利率下调的原因。
（六）养老保险金的发放标准过低。不可能从根本上解决农民养老问题的。
（七）缺乏法律、法规的保护。从整体发展过程看，农村社会养老保险还缺乏法律性规定，大多是以政策、通知、会议决定等形式进行制度落实，缺乏稳定性和持续发展性。个人的缴费和集体的配套交费都不具强制性，国家的补贴也没有在具有强制性的相关法律、法规中予以确定，这也注定了农村社会养老保险制度的低效性。
三、建立健全我国农村社会养老保险制度的必要性
（一）农村人口老龄化问题带来的挑战
与发达国家相比，我国人口老龄化的显著特征是“城乡倒置”，农村人口老龄化程度高于城市。农村不仅是我国老年人口最多的地区，也是老龄化程度和老年抚养比最高的地区。
（二）农村传统养老模式面临严峻考验
长期以来，我国农村养老保障主要依赖家庭养老、土地养老和集体养老这三种方式。随着人口老龄化进程加快及社会主义市场经济体制的不断完善，这种养老保障格局将受到严峻挑战。
随着家庭规模的小型化、家庭结构的核心化、居住代际分离倾向的出现，越来越多家庭的养老功能出现弱化，老年人照料需求的满足将越来越多地求助于社会的支持和帮助。我国人多地少，农民承包的土地数量有限，农业的比较收益低，土地承载负担重。土地承包制也使农民丧失了集体的福利保障。
（三）农村城市化进程加快的必然要求
城市化是指人类生产和生活方式由农村型向城市型转化的历史过程，它不是简单的城乡人口结构的转化，是传统劳动方式、生活方式向现代劳动与生活方式的转化。
城乡差距大使大量农村剩余劳动力流向城市，促进了城市化的进程。农民工作为城市化进程中的特殊群体，养老方面基本处于空白。
四、改进和完善我国农村社会养老保险制度的对策
（一）提高认识、转变观念是建立新农保的前提
一是要从战略的高度和长远的眼光谋划新农保，提高对农村养老问题重要性的认识。各级政府应当对农村养老问题有一个正确的认识，决不能将养老仍然看成是一家一户自己的事情。老龄化是大势所趋，势不可挡，家庭养老势单力薄，难以为继。如何防止农村老年人陷入贫困，我们必须对此有应足够清醒的认识。
二是从农村人口的实际情况出发，改变传统养老观念，适应新条件下养老机制的转变。随着工业化和城市化进程的加快，养老模式正在发生变化，养老观念需要随之转变。引导农民改变“养儿防老”传统观念，树立靠“社会养老”、“自身养老”的意识。
（二）完善我国农村社会养老保险法律制度
1、有利于提高农业效率，促进“三农问题”的解决
家庭联产承包制度已明显影响农业效率的提高，在这一制度下，由于土地使用权难以有效流转，大批进城务工人员不愿种地，但又不愿放弃承包权，使得一些种植能手又无法获得足够的土地，究其原因，就是整个农村社会社会保障制度的缺位。如果国家通过财政支持建立和完善农村社会保障制度，就有可能实现社会保障替代土地保障，有利于农村土地的流转，有助于农业增效，农民增收。
2、有利于启动农民消费需求，促进国民经济发展
印发《广州市内部审计工作规定》的通知
广东省广州市人民政府
印发《广州市内部审计工作规定》的通知
广州市人民政府
通知
各区、县级市人民政府，市府直属各单位：
现将《广州市内部审计工作规定》印发给你们，请遵照执行。
广州市内部审计工作规定
第一条 为加强内部审计工作，促进各部门、单位建立健全内部审计制度，根据《中华人民共和国审计法》和国家内部审计工作的有关规定，结合本市的实际情况，制定本规定。
第二条 本规定适用于市、区、县级市审计局指导和监督内部审计工作；以及本市行政区域内设立内部审计机构的政府部门、司法机关、事业单位、国有大中型企业、国有金融机构、国有资产占控股地位或者主导地位的公司。
第三条 内部审计是指对部门、单位实施内部监督，依法检查会计帐目及其相关资产，监督财政、财务收支真实、合法和效益的活动。
第四条 内部审计机构在本部门、本单位主要行政负责人的直接领导下独立开展工作，接受上级主管部门内部审计机构的领导和监督，同时接受同级审计机关的业务指导和监督。
第五条 市、区、县级市审计局负责辖区内的内部审计工作的业务指导和监督，以及本规定的组织实施，其主要职责是：
（一）依照国家法律、法规和本级政府的要求，制定内部审计工作制度；
（二）指导和监督部门、单位依法建立和健全内部审计机构，配备必需的审计人员；
（三）组织内部审计理论研究，培训内容审计人员；
（四）总结、交流、宣传内部审计工作经验，表彰内部审计先进单位、先进个人和积极支持内部审计工作的领导；
（五）维护内部审计机构及其人员的合法权益；
（六）国家法律和法规规定的指导和监督内部审计工作的其他事项。
第六条 部门、单位主要负责人应当加强对内部审计工作的领导，支持内部审计机构独立开展工作。其主要职责是：
（一）建立健全内部审计机构，加强审计队伍的组织、思想、作风和业务建设；
（二）研究、部署和检查本部门、本单位审计工作，听取审计工作情况汇报；
（三）审核审计报告、审计意见书和审计决定书，督促有关单位落实审计意见和执行审计决定；
（四）为内部审计人员履行职责创造良好的工作环境，提供必要的工作条件，帮助改善生活、工作待遇和评聘专业职务等；
（五）对成绩显著的内部审计机构和审计人员进行表彰和奖励。
第七条 下列部门、单位应当设置内部审计机构
（一）财政、财务收支金额较大或所属单位较多的政府部门、司法机关、事业单位；
（二）国有大中型企业和国有金融机构；
（三）国有资产占控股地位或者主导地位的公司。
第八条 经济事项相对简单，没有下属单位或下属单位较少及规模较小的政府部门、国有企业、事业单位可以独立设置专职审计人员，但不得与财务或其他部门合署办公。专职审计人员的级别应与本部门、本单位的同级财务人员相同，并在单位主要负责人直接领导下开展工作。
第九条 部门、单位内部审计机构的设置和审计人员的配备情况应当报同级审计部门备案。
内部审计机构主要负责人的任免和调动，应事前征求上一级主管部门内部审计机构的意见。
配备的审计人员数量应与审计工作量相适应，并形成合理的专业知识结构和年龄结构，使审计人员保持相对稳定。
审计人员应当具备与事审计工作相适应的专业知识和业务能力。
部门、单位可根据审计工作的实际，设立总审计师，设置专职或兼职审计人员，建立审计监督网络。
第十条 内部审计机构主要职责是：
（一）对财务预算的执行和财务决算进行审计监督；
（二）对与财政、财务收支有关的经济活动进行审计监督和调查；
（三）对固定资产投资的资金来源和使用情况进行审计监督；
（四）对本部门、本单位与境内、外经济组织合资、合作经营的企业、合作项目的合同执行情况、经营状况及其效益进行审计监督；
（五）对基本建设项目进行审计监督；
（六）对企业的资产、负债和损益进行审计监督；
（七）对下属单位法定代表人经济责任和经济实绩进行审计监督和评议；
（八）对内部控制制度和经济效益进行审计监督和评议；
（九）对单位负责人或上级主管部门内部审计机构交办的内部审计事项进行审计监督；
（十）配合国家审计机关开展审计工作；
（十一）对其他需要内部审计的事项进行审计监督；
（十二）对行业经济管理中的重要问题开展行业审计调查。
第十一条 内部审计机构具有下列的职权：
（一）要求有关单位按时报送计划、预算、决算、报表和有关文件、资料等；
（二）审核凭证、帐表，检查资金和财产，查阅有关文件和资料，查看财务会计软件内容；
（三）参加或召开涉及审计方面的工作会议；
（四）对审计涉及的有关事项，向有关单位和人员进行调查并按照规定索取有关文件、资料等证明材料，复印有关证据，审计工作人员应当依法保守国家秘密和商业秘密。
（五）经部门、单位负责人同意，制止正在进行的严重违反财经法规，造成严重损失浪费的行为；
（六）对阻挠、妨碍审计工作以及拒绝提供有关资料的，应建议单位负责人追究有关人员的责任，并经单位负责人批准，可采取封存帐册和资产等临时措施。
（七）提出改进管理、提高经济效益的建议和纠正、处理违反财经法规行为的意见，凡涉及应追究有关人员行政责任或刑事责任的，应依照有关规定移交人事、监察部门和司法部门处理。
（八）根据本部门、单位的授权，内部审计机构可以在管理权限范围内进行经济处罚；
（九）向上级主管部门的内部审计机构和同级审计机关反映审计工作的重大问题；
（十）协助审计机关检查其出具审计意见的落实和审计决定的执行情况。
第十二条 内部审计机构工作程序：
（一）内部审计机构应根据上级主管部门的内部审计机构和本部门、本单位对内部审计工作的部署，制订年度审计工作计划。在具体执行前，制订审计方案。审计工作计划、方案应报本部门、本单位负责人批准后施行。
（二）实施审计应当组成审计组，并在进点实施审计三天前，向被审计单位送达审计通知书。
（三）审计实施结束，审计组应当提出审计报告，征求被审计单位意见，被审计单位应当自接到审计报告征求意见稿之日起10日内，以书面形式提出意见函复内部审计机构，逾期没有函复的视为无异议。
（四）内部审计机构应当将审计报告征求意见稿和被审计单位的函复意见一并送本部门、本单位主要负责人审批，该主要负责人应当在30日内审定审计报告。
（五）内部审计机构根据主要负责人审定的审计报告，对审计认定的事实、审计事项的评价和建议，出具审计意见书，对需要依法处理的，应当出具审计决定书。审计意见书和审计决定书自送达被审计单位之日起生效。
（六）被审计单位对审计决定如有异议，自收到审计决定书之日起15日内，可向内部审计机构所在单位主要负责人提出书面意见，该主要负责人在接到书面意见之日起30日内作出是否更改的决定。在提出异议期间审计决定不中止执行。
（七）内部审计机构对重要审计事项进行后续审计，应检查采纳审计意见和执行审计决定的情况。
（八）审计结束后，内部审计机构应当整理审计资料，建立审计档案，按规定进行管理。
第十三条 内部审计的工作成果，可作为审计机关、上一级内部审计机构和社会审计组织等工作的参考依据。
第十四条 内部审计人员应当依法审计、忠于职守、实事求是、客观公正、廉洁奉公、保守秘密。
第十五条 内部审计人员依法行使职权受法律保护，任何组织和个人不得打击报复。
第十六条 内部审计机构开展审计工作，本单位应当保证其审计经费。
第十七条 违反本规定，有下列行为之一的单位和个人，内部审计机构应当根据情节轻重，提出警告、通报批评、行政处分、经济处罚等建议，或报请本部门、本单位负责人或监察部门处理；触犯刑律的，应移送司法机关依法追究刑事责任：
（一）拒绝或拖延提供与审计事项有关的文件、会计资料等证明材料的；
（二）转移、隐匿、篡改、销毁有关文件和会计资料的；
（三）转移、隐匿财产和资金的；
（四）弄虚作假、隐瞒事实真相的；
（五）阻挠审计人员行使职权，抗拒、破坏审计监督的；
（六）拒不执行审计决定的；
（七）报复陷害审计人员的。
第十八条 违反本规定，有下列行为之一的审计人员，由其所在部门、单位或监察部门根据情节轻重，给予行政处分；触犯刑法的，应移送司法机关依法追究刑事责任：
（一）滥用职权的；
（二）以权谋私，徇私舞弊的；
（三）弄虚作假的；
（四）玩忽职守，给国家或单位造成重大损失的；
（五）泄露国家秘密和商业秘密的。
第十九条 被审计单位认为审计人员办理审计事项，与其有利害关系可能影响公正审计的，应当向审计人员所属部门、单位提出要求审计人员回避的申请．
审计人员认为自己与被审计单位有利害关系可能影响公正审计的，应当向所属部门、单位提出回避申请。
审计人员是否回避由所在部门、单位负责人决定。
第二十条 非国有经济组织的内部审计工作，可参照本规定执行。
第二十一条 本规定自1997年3月1日起施行。1987年11月26日颁发的《广州市内部审计工作实施办法》同时废止。
1997年1月27日
