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传统及其变迁:多元景观下的法律与秩序作者/梁治平

作者:法律资料网 时间:2024-07-09 05:01:58  浏览:8182   来源:法律资料网
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传统及其变迁:多元景观下的法律与秩序作者

梁治平

   一

  在过去的十几年当中,中国社会经历了巨大的变化。这场变化不但波及并且改变着乡土社会,而且在很大程度上是从这一社会内部生发出来的。令人惊异的是,在中国经济改革的初期,不但农村走在了城市的前面,而且农村经济改革所采取的主要形式--家庭联产承包责任制,也不是出于正式制度自上而下的安排,而是出自农民的创举,出自非正式制度对正式制度的抵抗和挑战。事实上,在从50年代到70年代,国家政权一步步深入乡村,并且成功地实现了对基层社会的监控的整个过程中,这种抵抗和挑战从来没有完全停止过。(沉石,米有录,1989:8;黄宗智,1992:203-10)

  从制度变迁和制度创新的角度看,当代中国农村的经济改革,尤其是家庭联产承包责任制的逐步发展,为人们提供了一个极好的例证,表明民间自发的经济活动怎样一步步突破正式制度的禁限,以及非正式制度如何逐步获得其合法性,最终转化成为正式制度的一部分。同一过程还表明,传统的社会资源和文化资源并非"现代性"的简单对立物,相反,它们可能在现代化过程中发挥相当积极的作用。因为很显然,在农村经济改革中出现的许多"创举"和"创新",并不是国家的发明创造,而是传统的乡土社会经济模式的某种延伸、变形和改造,是农民依靠他(她)们已有的知识和经验在既定历史条件下所作的选择,在此过程中,地方性知识,包括过去三十年经验在内的历史记忆,都是不可或缺的创新资源。

  然而,并非所有的民间自发活动都能够获得正当性,也不是所有非正式制度都能够得到国家认可,并最终为正式制度所吸收。毋宁说,这方面的情况相当复杂、敏感和微妙,因为它不仅关涉到制度变革,也涉及社会转型和意识形态转变,甚至,涉及到社会秩序的重构。下面将要讨论的个案就具有这种复杂和微妙的性质,其中的一组取自农村金融市场,另一组则与家族组织和信仰有关。这些个案最引人注意的地方,在于它们与国家的关系暧昧不明:它们在国家法律和意识形态上并未得到认可,但却有着顽强的生命力和不可取代的作用,以至各地乃至中央政府不得不正视其存在,并且试图对之加以利用。

  本文的目的,并不是要就上述问题提供某种意识形态上的辩护或者政策上的建议,而是要在最近一百年来社会变迁的大背景下,对这种关系重新加以审视,力图说明这种关系及其变化的性质,揭示出其中为主流思潮所忽略和遮蔽的东西,进而探究未来社会秩序据以建立的基础。

  二

  在农村经济改革的最初将近十年,民间信贷在农村经济发展尤其是乡镇企业活动中的作用甚为有限。[1] (周其仁等,1994:320-1)然而,1986年以后,农村中民间借贷的规模开始大于正规借贷的规模。据统计,从1984年到1990年,民间借贷的规模以平均每年大约19%的速度增长。而且,除西藏以外,全国各地都有有关民间借贷活动的报道。在沿海和内陆一些经济发展较快地区,民间信贷尤为发达。(邓英淘等)正像我们在其他地方所看到的那样,民间信贷市场的出现在相当程度上也是传统资源再生与再造的结果,因此,除了从来没有中断过的亲朋好友之间以及个人与集体之间的自由借贷以外,人们在这里能够看到诸多传统的民间金融组织形式,如银背(钱中)、钱庄、合会(钱会)、典当商行等。[2] 造成民间信贷迅速发展的原因主要是,一方面,随着市场调节范围的不断扩大,农村经济发展对资金的需求量大增,而另一方面,农村中的正规信贷机构--农村银行和信用社,由于受体制以及经营方面的种种限制,无论在资金供给还是在服务方式上,都无法满足农村经济生活中日益多样化的资金需求。(邓英淘等)耐人寻味的是,这一发展并没有导致一种新的多层次农村金融体制的产生,相反,民间金融活动与正规金融机构之间一直存在着紧张关系,前者多半处于非法或者半非法状态,两种制度难以兼容,因此形成了农村金融市场上不和谐的二元格局。自然,这种情形也在法律上反映出来。首先是规定民间借贷的利率,禁止高利贷活动。如1964年中共中央转发的《关于城乡高利贷活动情况和取缔办法的报告》提出,借贷利率在月息一分五厘以上者即为高利贷。而根据1984年和1991年最高人民法院的两份法律文件,民间借贷的利率可以适当高于国家银行贷款利率,具体标准由各地人民法院根据本地区情况掌握,但其最高不得超过银行同类贷款利率的四倍(含利率本数),人民法院对于超出这一限度的那部分利息不予保护。(《最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》第69条和《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》第六条)为防止当事人规避该项规则,同一意见还规定,不得将利息计入本金以谋取高利。[3] (第七条)其次是保护国家对于金融业务的垄断地位。根据国务院1986年1月7日颁布的《中华人民共和国银行管理暂行条例》,个人不得设立银行或其他金融机构,不得经营金融业务,而且,非金融机构经营金融业务的也在禁止之列。根据这些规定,民间自办的钱庄等金融组织被先后取缔,民间的"合会"(尤其是其中规模较大的那些)也被目为违法犯罪活动而遭到严厉打击。

  [案例一]:

  被告人郑乐芬和蔡胜南于1985年合谋组织"民间金融互助会"(俗称"平会")。同年10月,又将"平会"转为"抬会",郑为会主。其经营方式,或先由会员向会主交纳大额会款,然后由会主分期返还会员,或者由会主先行付给会员大额会款,再由会员分期返还会主。由于入会有利可图,遂致该"抬会"规模迅速扩大。1986年2月14日,乐清县人民政府发布公告,明令禁止"抬会"活动,但二被告对此置若罔闻。至同年3月乐清县人民政府依法取缔"抬会"时,二被告下属中小会主达427人,会员遍及多个县、市区,并远至江苏、山东、新疆等地。该"抬会"收入会款6200余万元,支付会员款6010万余元,经营金额为1.22亿元,收支差额达189.6万元。

  经审理,浙江省温州市中级人民法院于1989年11月3日作出判决,以投机倒把罪分别判处二被告死刑和无期徒刑。被告人郑乐芬不服判决,提出上诉。江苏省高级人民法院于1990年12月27日作出裁定:驳回上诉,维持原判。[4](《人民法院案例选》(总第1辑)页17-8)

  根据同一材料的指控,郑、蔡二被告组织"抬会"的活动造成了严重的社会危害。首先,"抬会"导致高利贷活动猖獗,破坏了国家金融管理秩序,造成国家银行储蓄额急剧下降,信贷资金不足。[5] 其次,"抬会"以投机取巧、惟利是图的思想腐蚀了人们的心灵,败坏了社会风气。最后,"抬会"被取缔后,会员急于向中、小会主索回会款,而有采取绑架人质、非法拘禁之举,致乐清县社会秩序一度严重混乱。(同上,页18)仔细分析上述各点,可以发现这些指责远不够坚实。民间金融活动一旦开展,势必与正规金融组织争夺同一市场,因此,问题不在于前者是否导致国家银行储蓄下降,而在于正规金融组织能否满足市场需求,以及,在它们无法满足市场需求的情况下,民间金融组织及其活动在多大程度上可以被合理、合法地承认和引入。高利贷云云,乃是人们指责民间借贷惯常所用的说法,实际情况还需要具体分析。经济学的研究表明,民间借贷的高利率反映了信息投资的资源成本,是对农村金融市场上关于还贷风险信息的严重不对称分布状态的一种理性反应。(张军,1997)因此,只要不是基于垄断而形成的高利率,就不能简单以高利贷视之。(邓英淘等)至于"抬会"在社会风气方面所起的作用,相信并不比而今甚为常见的彩票和股票交易更难接受。最后,乐清"抬会"事件造成严重的社会秩序问题,其直接的原因既不是因为经营不善,也不是因为有会主卷款逃走情事发生,而恰是因为政府采取强制措施取缔了"抬会",使得会员对会主的信任顷刻瓦解。

  本案中的罪名确定是另一个有趣的问题。在该案审理过程中,关于罪名曾经有两种不同意见。一种意见主张定诈骗罪,另一种意见则主张定投机倒把罪。法庭最后采纳了后一种主张。因为在"抬会"的经营过程中,会主与会员之间都订有合约,双方对于"抬会"的经营方式也都是明知的和认同的。举凡会款的收付、清点和记帐,均按约定的时间和数额办理。而且,至"抬会"终被取缔之前,许多合约正在履行,部分会主和会员因为履行合约已经得利。总之,该案二被告并未有诈骗行为,其活动也没有直接侵犯他人财产。"抬会"案所侵犯的,是国家的金融管理制度。二被告非法经营金融业务,尤其是在明知其活动属于非法的情况下,继续扩大"抬会"规模,"以高利率与国家银行争夺民间资金,数额特别巨大,冲击了国家金融管理秩序"。(同上,页20)[6]

  从纯粹法律的角度讲,上述"抬会"活动违反国家金融法规是确定无疑的。但问题是,"国家金融管理秩序"并不是天然合理的,它必须证明自己的合理性。本文无意为上述"抬会"案中的被告辩护,我所感兴趣的是,以"国家金融秩序"之名对民间金融活动采取的压制态度和措施是否足够合理和有效?对于这一问题,已经有一些经济学家提出了质疑。他们认为,把民间借贷视为高利贷而简单予以排斥是不恰当的;以为通过提供官方的廉价信贷便可以把民间信贷排挤出农村金融市场的想法更是不切实际。(张军,1997;邓英淘等)事实上,国家对于农村金融市场的严格管制从未能够完全奏效。民间信用自80年代初兴起以来,业已随着农村经济的发展经历了不同阶段,并对于地区的社会与经济发展起到了不可替代的作用。当然,总的来说,民间金融组织在经营以及融资手段等方面都还比较落后,民间金融活动中的投机行为和欺诈现象也时有发生,而这部分是因为市场的机制尚未健全,部分是因为民间金融组织及其活动没有获得足够的合法性,因此也没有得到有效的指导和监督。值得注意的是,进入90年代以后,随着农村非农产业迅速成长和"开发区热"而出现的又一轮民间集资浪潮,许多以新的形式和面目,如"农村合作基金会"、"农村金融服务社"、"资金互助基金"等出现。这些组织在经营方面继续保有灵活性和多样性等特点,但在形式上比较正规,往往得到地方政府和农村合作经济组织的支持,而且规模较大,有的竟能与正规的农村信用社分庭抗礼。这使得原有的合法与非法之间的界线开始模糊。[7] (张军,1997)

  当然,上述情形并不意味着民间非正式组织和制度已经取得合法地位,更不意味着存在于上述领域的制度性紧张业已得到基本解决。农村金融市场未来的走向,民间信贷组织的发展前途,都还需要进一步的观察才能够了解。不过,有一点也许是清楚的,那就是,单靠正规的金融组织将无法满足农村社会日益多样化的资金需求,后者要求建立"一种多种信用机构、多种信用工具、多种信用形式并存的复合型的金融体系",为此,"现存的民间借贷金融市场可以作为一个发育新的农村金融体系的生长点"。(邓英淘等)

  三

  传统资源的再生与再造实际是最近十数年间遍及农村社会生活各个方面的一种普遍现象,它包括了诸如家族组织的恢复和民间记忆再现的诸多方面,而不只限于民间经济活动诸领域。只不过,在社会的、宗教的、心理的和意识形态的各个领域,传统的意蕴更加复杂,传统资源的再造过程更加隐秘,民间非正式组织、制度、规范与国家正式制度之间的关系也更加微妙罢了。其实,也像"包产到户"和农民的自留地一样,家族意识和各种民间"迷信"也从来没有被完全消灭。比如在50年代末和60年代初,一个闽南村庄就曾两度出现恢复家族祭祀活动的现象。(王铭铭,1997:108)在另一些地方,族谱和宗祠在历经劫难之后被保存下来,而在80年代,甚至在全国范围内都出现了家族复苏的现象。只是,家族制度的恢复远不像"包产到户"这类单纯的经济方面的变化容易得到学者们的积极评价,更没有获得正式制度上的认可。[8]

  在对同一现象的描述和评判当中,学者们意见不一。持否定态度的学者强调宗族组织在管制族人、干预生产以及"闹人命"、争山林等事件中的消极作用,认为中国当代宗族现象只是旧文化的复兴,是在中国实现现代化的障碍。(何清涟,1993,141-8)而意在为之辩护的学者则试图表明宗族重建包含了某种"本体"意蕴,是现阶段汉民族历史意识和归属感的再现。(钱杭,1993:151-8)显然,这两种说法都有偏颇之处。事实是,当代中国的宗族重建是一种非常复杂的社会现象。家族固然是一种民间自组织形式,但那并不意味着它必定要对抗正式制度;[9] 同样,作为一种传统的社会组织,它也不是必然地不容于现代社会。重要的是必须看到,家族的重建实际也是传统的再造,它表达并且满足了中国当代乡村社会生活中的某些需求。比如在有些地方,家族组织适应着80年代以来农村社会生活的巨大变化,在提供生产和生活上的合作互助、加强地方社区的认同、维护地区内部的社会网络,以及提供民间意见的表达和交流模式等方面,都发挥着重要的作用。(王铭铭,1997:171-4)

  研究者对浙江和广东两个村庄的比较研究还表明,在乡镇企业创建之初,家族是农民建立企业、获取资源和建立互相信任的重要制度保障。(王晓毅,1996:5-14)而当乡镇企业得到进一步发展,村集体的经济力量迅速增加之后,家族组织还可能被整合到新的更大的组织当中,成为村庄内部实行管理和分配的重要组织。(王晓毅,1996:11-4;折晓叶,陈婴婴,未刊稿:章六)当然,家族复兴的现象在不同地区有不同表现,它们的社会意义也不尽相同。不过,可以肯定的是,家族的社会功能并不是单一的和固定不变的,它在人们生活中的作用或大或小,它对于社会发展的意义是积极的还是消极的,取决于特定地方的传统,特定人群在特定条件下的选择,以及特定背景下国家对待家族组织的态度。1980年代以来,随着农村经济改革的进行,民间社会的发展空间有了明显的扩大,这意味着,国家对于民间自生自发的活动,不再采取简单粗暴的干预和压制办法,事实上,许多地方的家族活动,只要不是明显地违反国家政策和法律,尤其是不触犯刑法,通常都能够得到地方政府的默许。但是在另一方面,家族制度始终不具有法律上的合法性。国家正式法律通过对个人权利的保护,在诸如婚姻、继承、赡养等问题上不断地介入家族纷争。比如对民间立嗣的习惯,尤其是"嗣子"根据"嗣书"、"继单"一类文书或者"摔盆"、"打幡"[10] 一类行为主张继承的作法,法律一向不予支持。[11] 而在出嫁女主张继承权或者寡妇改嫁(尤其是带财改嫁)受到夫家阻挠的场合,法律则会出面保护妇女的合法利益。[12] 当然,这种干预总是有限的,因为比较起国家法律所体现的那些原则,系于家族之上的观念和民间惯习无疑对生活在乡土社会中的人们具有更加广泛和深远的影响力,以至当事人了解并且愿意诉诸国家法律的情形实际上只是少数,更何况,有些民间惯习在新的社会条件之下被重新安排和制度化,并因此在一定程度上被合法化了。传统的"从夫居"形式被固定化、制度化,就是这样一种情形。

  [案例二]:

  原告路建设、杨秀萍系夫妻。路、杨二人于1982年结婚,婚后不久,即一起到杨秀萍原居住地贺兰县常信乡新华村九社居住。其间,路曾向新华村提出入户申请,但村里以地少为由不同意,因此也没有批给其宅基地。1988年,村里召开社员大会讨论路的入户问题,结果仍以地少以及男方不应随女方落户为由否决了路的申请。同年,村、社研究决定,将原告借住的宅基地批给九社农民杨某,并动员原告搬迁。原告拒绝。后乡政府和村委会调解,原告同意搬迁,但随后又反悔。村干部就此情况向县领导反映,后者责成有关部门处理,仍让原告搬迁,并由乡政府督促执行,未果。1990年,被告杨学成等13人,以社员大会不同意原告在村中居住为由,将原告居所强行拆毁,造成经济损失若干。

  该案一审和二审法院均认为,原告民事权利受宪法、民法通则以及婚姻法保护,被告以"出嫁女子随夫迁移户口"的乡俗为由致原告财产损害,应负民事责任。后,当地乡政府在法院判决的基础上,由乡牧场为原告划拨了宅基地和责任田,同时为其解决了落户问题。(《中国审判案例要览》(1992年综合本)页737-41)

  本案中的问题非常地具有代表性,因为在至少汉民族居住的几乎所有地区,到处都通行"从夫居"的婚姻形式,而在农村经济改革开始以后,随着城区规模扩大、土地资源更加稀缺以及地区间发展不平衡的加剧,把这种民间惯习改造成一种控制人口流动和利益分配手段的做法也甚为普遍。有的地方明确规定赘婿不得参与分配,有的地方则对招婿上门者施以限制,如规定有多个女儿者只准招婿一人,或者招婿者须居住满一定年限后方可参与分配等,有的地方在出具婚姻状况证明时收取高额押金,以确保女方婚后把户口迁走,还有的地方在出嫁女迁回原居住地时以承诺不参加村内分配为条件,等等。这些规定的一个显著特点,是它们大多以"群定"方式,经由乡村民主程序确定,有的还写进村规民约,因此而具有一定程度的合法性。这一方面使得这种与婚姻居住形式相联系的分配制度具有较大的权威性和稳定性,另一方面也使得少数因违规行为而引起的纠纷往往迁延时日,难以解决。当然,要发现一些通过诉讼获得成功的事例并不难,[13]但是在乡土社会的背景之下,借助于国家法律的强制力量来实现个人权利,这种办法是否足够恰当和有效,仍是一个值得认真思考的问题。[14]

  由于正式法律制度的现代、都市和个人主义背景,要在其中发现与传统家族伦理的契合点是困难的。也许,唯一的例外是赡养问题。1949年以来,尽管与家族有关的制度、原则和伦理受到全面否定和批判,但是赡养老人这一条却作为传统美德被保留下来。不仅如此,它还被作为一项子女对父母应尽的义务写进相关的法律,并且在司法实践中被有力地执行,尽管这一点最近已为一些社会学家所诟病,认为它与计划生育政策有潜在的矛盾。(李银河,1994:105-11)正因为在赡养问题上正式法与民间规范性知识保有一致,乡民在理解和接受国家有关政策和法律时便不会发生特别的困难,法官、基层司法人员和调解人员在处理和解决赡养纠纷时也就可以充分调动民间知识资源。然而,具有讽刺意味的是,这一点并没有保证赡养纠纷比其他种类的纠纷得到更好的解决,它甚至不能够阻止在老人赡养事务方面日益明显和严重的问题化趋势。下面的案例取自社会学家在河北农村所作的田野调查。

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关于印发《晋城市治理公路“三乱”实施办法》的通知

山西省晋城市监察委员会


晋市监发[2005]7号



关于印发《晋城市治理公路“三乱”实施办法》的通知

各县(市、区)人民政府,监委,各涉路单位:

  现将《晋城市治理公路“三乱”实施办法》印发给你们,请遵照执行。



晋城市监察委员会
二OO五年五月二十五日


晋城市治理公路“三乱”实施办法

  第一条 为了维护广大人民群众的根本利益,切实减轻群众负担,确保我市公路基本无“三乱”,保障公路畅通、秩序优良,根据国务院和省政府关于治理公路“三乱”的有关规定要求,特制定本实施办法。

  第二条 各级政府和涉路部门要加强对治理公路“三乱”的组织领导,增强责任感和使命感,把治理公路“三乱”工作同保持共产党员先进性教育活动、依法行政、加强行业管理和创建文明活动相结合,从加强党的执政能力建设和构建和谐社会高度,认真开展治理公路“三乱”工作。

  第三条 治理公路“三乱”工作必须坚持“谁主管、谁负责”、“属地管理、分级负责”的原则,实行标本兼治、综合治理,认真落实治理公路“三乱”工作责任制。

  第四条 各级执纪执法部门要加强组织协调和监督检查,对易发生公路“三乱”的重点路段、重点单位和行业,实行重点监控。对群众举报反映的“三乱”问题要及时查处、直查快办;对发生的公路“三乱”问题,要综合发挥教育、监督、纠正、查处、整改等职能,认真予以解决;对上级批转的案件要严格按照规定时限进行调查处理,对顶着不办、拖着不管的单位要追究当事人和有关领导的责任。
  第五条 各涉路站卡要将设站许可证、收费许可证、职责范围和工作人员姓名、编号以及监督电话等予以公布,实行公开办事制度,接受群众监督。站卡工作人员上岗执勤时,必须佩戴执法证件,做到文明执法、公正执法,维护群众利益,树立执法人员良好形象。
  第六条 公安、交通部门在治理超限超载工作中,要分工协作、明确职责,实行联合治超。要严格执行治超执法“五不准”规定。治理超限超载的执法人员有下列行为之一的,取消执法资格,调离工作岗位,并按照有关规定分别给予相应的纪律处分,造成恶劣影响的追究有关领导的责任;构成违法的,移交司法机关处理。
  (一)拒绝、阻碍、干扰执法人员进行检查的;
  (二)少开多罚、刁难车户的;
  (三)没有执法资格的人员上路执法的;
  (四)上路执法人员乱收费,乱罚款,不开收费票据的;
  (五)车辆没有称重检测就认定超限超载的;
  (六)对超限超载车辆不卸货就放行、收受黑钱、放人情车、关系车,谋取私利的;
  (七)以收代罚、以罚代卸的;
  (八)不使用全省统一票据的;
  (九)工作人员上岗期间不佩戴上岗证件的;
  (十)罚没及收费票据填写不规范的;
  (十一)对超限超载车辆重复罚款收费的;
  (十二)对整车运输蔬菜等鲜活农产品的运输车辆扣留、卸载、罚款的。
  第七条 交通系统执法人员要严格执法程序、执法标准、执法依据和执法纪律,认真执行交通执法人员“六条禁令”。对有下列行为之一的,按照有关规定分别给予相应的纪律处分;构成违法的,移交司法机关处理。
  (一)拒绝、阻碍、干扰执法人员进行检查的;
  (二)风纪不严,着装不整,不佩戴上岗证的;
  (三)未经批准擅自上路稽查的;
  (四)执法过程中态度生硬、野蛮执法的;
  (五)只收钱不开票,贪污票款的;
  (六)不按规定超范围实施行政处罚的;
  (七)擅自设立处罚种类或改变处罚幅度的;
  (八)酒后上路稽查执法的;
  (九)违反规定程序进行处罚的;
  (十)接受当事人任何形式的宴请、馈赠和物品的;
  (十一)违规驾驶交通执法用车的;
  (十二)对违规车辆扣留不开凭证,擅自处理,拉关系、送人情的;
  (十三)路政、征费稽查分局除执行上述规定外,还必须做到上路稽查时定点、定时、定路线、定人员。
  第八条 公安交警要严格遵守公安部规定的“五条禁令”和《山西省公安交警治理公路“三乱”责任追究十条暂行规定》,对交通民警有下列行为之一的,按照有关规定分别给予相应的纪律处分;构成违法的,移交司法机关处理。
  (一)拒绝、阻碍、干扰执法人员进行检查的;
  (二)上路执勤执法警容不整、佩戴证件不全的;
  (三)执法中填写《公安交通管理行政处罚决定书》和罚款票据不规范、不易辨认的;
  (四)对依法扣留的车辆、驾驶证不开凭证《公安交通管理行政强制措施凭证》或不按规定上交的;
  (五)不执行罚款决定及罚款收缴分离制度,不按规定将依法收取的费用、收缴的罚款及没收的违法所得全部上缴的;
  (六)协勤人员上路执勤,没有正式民警带队,夜间上路执勤,没有大、中队领导带班的;
  (七)协勤人员擅自上路执勤的;
  (八)不开罚款票据或收取罚款不如实填写罚款金额的;
  (九)收“黑钱”、放“关系车、人情车”,擅自给车辆办理“包月卡”,收取“包月费”的;
  (十)私自侵吞罚款或收取好处费的;
  (十一)逢车必拦、逢车必查、逢车必罚,双向拦车,造成交通堵塞的;
  (十二)擅自设立停车场或与个体户联办停车场、收取或变相收取存车费的。
  第九条 煤运系统各涉路站卡要严格执行 “八条禁令”,站卡工作人员有下列行为之一的,按照有关规定分别给予相应的纪律处分;构成违法的,移交司法机关处理。
  (一)上岗期间不佩戴上岗证的;
  (二)上岗期间离岗、串岗、脱岗、打牌、赌博的;
  (三)收“黑钱”、放人情车、关系车,谋取私利的;
  (四)超越范围行使职权,滥施处罚的;
  (五)以权谋私、刁难车户、收受小费、吃拿卡要的;
  (六)私带现金和手机上岗的;
  (七)不出具省财政厅统一票据的;
  (八)强制代收、代扣未经省政府批准的其它费用的;
  (九)随意在公路上乱设站卡、分点收费的;
  (十)违规使用票据,少开多收,乱收乱罚的;
  (十一)不按规定程序和要求检查过往货运车辆的。
  第十条 林业部门经批准设立的木材检查站,不准拦截检查非拉木材的其它车辆,只允许在站区范围100米内检查。畜牧部门经批准设立的检查站,只允许在发生重大或特大疫情时进行动物检疫,疫情解除后,应当及时撤销,不得以任何名义收取消毒费。工商、税务、烟草、农机、粮食、农业、药监、生铁等其它任何部门未经省政府批准擅自设站乱收费、乱检查的,按照省纪委监委(1996)16号文件规定给予直接责任人纪律处分,同时追究有关领导的责任。
  第十一条 各级各部门要定期不定期对涉路人员进行执法培训,没有参加培训和培训不合格的,一律不准上岗执法。要认真对执法人员进行考核,不称职的要及时调整,违反规定的要及时处理。对有令不行、有禁不止、屡纠屡犯、顶风违纪的单位和个人,要从严从重处理。
  第十二条 各涉路部门和单位的工作人员,有下列行为之一的,按照有关规定分别给予相应的纪律处分;构成违法的,移交司法机关处理。
  (一)违反规定动用管制器械强行拦车检查、收费、罚款的;
  (二)非法殴打司乘人员及其他侵犯他人人身权利的;
  (三)无理扣押运货车辆,致使公私财物造成较大经济损失的;
  (四)站卡范围内有闲杂人员进入和停留社会机动(小车)车辆的;
  (五)私印、私购票据或者使用伪造、过期票据进行罚款、收费;少开票、多收费或收费不给票,非法谋利的;
  (六)拒绝、阻碍、干扰执法部门监督检查,对检查人员威胁、谩骂、殴打,进行人身攻击的;
  (七)巧立名目,强制收取未经批准的费用和罚款,加重群众负担的;
  (八)向公安交警下达或变相下达罚款指标的;
  (九)包庇、袒护工作人员乱设站卡、乱罚款、乱收费行为,隐瞒事实真相的;
  (十)煽动群众围攻、阻挠执法检查的;
  (十一)超越职权、任务范围从事其它活动的;
  (十二)执收执法人员在公路上单独检查、收费、处罚的。
  第十三条 各级政府、涉路主管部门及有关单位,有下列情形之一的,按照党风廉政建设责任制有关规定给予责任追究:
  (一)对直接管辖范围内的公路“三乱”行为不制止、不查处或对严重公路“三乱”问题隐瞒不报、压制不查的;
  (二)在直接管辖范围内屡次发生公路“三乱”问题或发生严重“三乱”案件,造成较大损失或者恶劣影响的;
  (三)授意、指使、强令下属人员违反规定、弄虚作假的;
  (四)授意、指使、纵容下属人员阻挠、干扰、对抗监督检查或者案件查处的,或对举报人、证明人打击报复的。
  第十四条 违反治理公路“三乱”有关规定,情节较轻,主动纠正错误的,可以免予处分;情节严重的,加重处分;需给予党纪处分的,移交纪检机关处理;涉嫌犯罪的,移送司法机关处理。
  第十五条 本实施办法由晋城市监察委员会负责解释,自发布之日起施行。



荆门市行政效能监察办法

湖北省荆门市人民政府


荆门市行政效能监察办法


第18号



  《荆门市行政效能监察办法》已经2013年2月26日市八届人民政府第30次常务会议审议通过,现予发布,自发布之日起施行。


  市长
  2013年4月12日


  荆门市行政效能监察办法


  第一章总则
  第一条为加强行政机关效能建设,提高行政效能,保持政令畅通,促进依法行政,根据《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》、湖北省《关于对损害经济发展环境行为实行问责的暂行办法》和《湖北省行政效能监察试行办法》,结合我市实际,制定本办法。
  第二条本办法所称行政效能监察,是指监察机关对行政效能监察对象(以下简称监察对象)履行法定职责的效率、效益、效果等情况进行监督检查,并对监察对象故意或者过失不履行、不正确履行法定职责等行政效能过错行为进行责任追究的活动。
  第三条监察对象包括:
  (一)行政机关及其公务员;
  (二)法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织及其从事公务的人员;
  (三)受行政机关委托依法从事公共事务管理活动的组织及其从事公务的人员;
  (四)行政机关任命的其他工作人员。
  第四条监察机关应当建立健全行政效能举报、投诉制度,向社会公布受理举报、投诉的方式、方法。
  对行政效能过错责任者的处理结果,有明确检举人、控告人或者投诉人的应当告知其处理结果。
  第五条监察机关开展行政效能监察,视情况邀请人大代表、政协委员或特邀监察员参加,注重发挥新闻媒体、人民群众的监督作用。
  第二章行政效能监察职责和权限
  第六条行政效能监察工作由本级监察机关负责并接受本级人民政府领导和上级监察机关的指导、监督。各级监察机关的行政效能监察工作机构具体负责本级行政效能监察的日常工作。
  第七条行政效能监察机构履行下列职责:
  (一)制定、实施行政效能监察工作计划,向本级监察机关和上级行政效能监察机构报告行政效能监察工作情况;
  (二)受理公民、法人或者其他组织与行政效能有关的检举、控告和投诉;调查处理与行政效能有关的违规行为;
  (三)监督、检查、考核评估行政机关效能建设情况;总结、推广行政机关加强行政效能建设、提高行政效能的经验;
  (四)履行监察机关确定的其他职责。
  第八条监察机关在行政效能监察过程中,有权采取下列措施:
  (一)要求监察对象提供与行政效能监察事项有关的文件、资料、财务账目及其他有关材料,进行查阅或者予以复制;
  (二)要求监察对象对行政效能监察事项涉及的问题作出解释和说明;
  (三)责令监察对象停止违反法律、法规、规章和行政纪律的行为;
  (四)责令监察对象对其违规行为造成的损害采取必要的补救措施;
  (五)责令监察对象退还违规收取的费用;
  (六)根据检查、调查结果提出监察建议或作出监察决定。
  第三章行政效能监察范围
  第九条监察对象在行政决策中有下列情形之一的,应予追究责任:
  (一)行政决策违反国家法律、法规、规章或干扰党委、政府工作部署的;
  (二)不按法定权限和程序决策的;
  (三)不按照集体研究决定决策的;
  (四)违规干预下级行政决策的;
  (五)行政机关作出的行政决定被依法撤销的;
  (六)其他在行政决策时造成工作失误或不良影响的行为。
  第十条监察对象在执行行政决策或作风建设中有下列情形之一的,应予追究责任:
  (一)不执行或不正确执行党委、政府作出的决策和交办的工作任务或者因单位内部管理不善导致工作目标任务不能完成的;
  (二)在推进重大项目和重点工作中,作风不实、效能低下,造成损失或不良影响的;
  (三)包庇、袒护、纵容、指使、暗示下属部门或者工作人员不执行或不正确执行行政决策的;
  (四)虚报、瞒报、误报、迟报、拒报工作情况,造成重大损失的;
  (五)作风纪律涣散,不遵守公职人员的行为规范,影响单位工作和机关形象的;
  (六)公务不节俭,铺张浪费,造成不良影响,公款旅游、公款娱乐、公款吃喝、工作日午餐饮酒、公车私用的;
  (七)精神不振,工作不在状态,责任心不强,工作时间做与工作无关的事,不遵守公务活动、会议等工作纪律和不落实干部驻勤制度规定的;
  (八)在抗御自然灾害、处理重大安全事故、防治重大疫情和处置突发性事件、群体性事件工作中,消极对待,推诿责任,贻误处置,致使矛盾激化或造成严重后果的;
  (九)征地拆迁、控违查违工作不力或参与违法建设的;
  (十)其他执行行政决策或作风建设中贻误工作或造成不良影响的行为。
  第十一条监察对象在政务服务中有下列情形之一的,应予追究责任:
  (一)不落实行政效能建设基本制度,对职责范围内的事项敷衍塞责、推诿拖延,增加行政相对人办事成本或者难度的;
  (二)把职责范围内的工作违规转移、委托给中介机构,搞有偿服务,从所管理的中介机构获利的;
  (三)在办理行政许可、审批、登记、认证、裁决等事项时,违规要求行政相对人接受中介服务或指定中介机构为其个人或特定对象服务的;
  (四)不履行对中介机构的监管职能,导致中介机构严重违规违法操作或弄虚作假;或利用监管职权、影响力授意、指使、强迫中介机构出具虚假报告或提供虚假证明的;
  (五)在招商引资及对外合作工作中,对依法承诺事项不兑现落实,服务不积极主动的;
  (六)利用职务或工作上的便利,故意刁难管理服务对象,吃、拿、卡、要的;
  (七)利用职权强揽工程、强揽劳务、强迫交易的,或者对强揽工程、强揽劳务、强迫交易等行为打击不力,致使社会治安和企业周边环境混乱的;
  (八)其他违反政务服务管理规定,贻误工作的行为。
  第十二条监察对象在实施行政审批和办理公共服务事项中有下列情形之一的,应予追究责任:
  (一)对已明令取消、下放的行政审批事项,不按要求取消、下放的;
  (二)擅自设置行政审批事项,增加审批前置条件和环节的;
  (三)对符合审批和办理条件的事项,不予审批和办理、超过承诺时限或法定时限审批和办理的;对不符合审批和办理条件的事项,违反规定进行审批和办理的;
  (四)利用单位职能或个人影响,越权干扰、影响行政审批的;
  (五)对应进驻政务服务中心的行政审批和公共服务事项,未做到应进必进或授权不充分,导致中心窗口和部门两头受理的;
  (六)违反行政审批电子监察相关规定,应登录电子监察系统的行政审批和公共服务事项未及时登录,规避电子监察和不按规定办结的;
  (七)未按规定向社会公布行政审批和公共服务事项的办理程序、办理条件、办理时限等信息,或者政务公开内容不真实、不全面的;
  (八)其他违反行政审批和公共服务事项办理规定的行为。
  第十三条监察对象在实施行政征收、行政征用中有下列情形之一的,应予追究责任:
  (一)不履行或者消极履行法定征收、征用职责的;
  (二)无法定依据或者主体资格实施征收、征用的;
  (三)应当公示而不公示征收、征用项目、标准、依据的;
  (四)不出示有效的行政执法证件实施征收、征用的;
  (五)未按规定范围、时限和标准实施征收、征用的;
  (六)实施征收不按规定出具合法票据的;
  (七)管理不善造成征用财物遗失或损坏的;
  (八)被征收、征用单位或者个人对征收、征用有异议,不告知法定依据、救济权利和途径的;
  (九)其他违反行政征收、征用规定的行为。
  第十四条监察对象在实施行政收费中有下列情形之一的,应予追究责任:
  (一)无法定依据或者主体资格实施行政收费的;
  (二)擅自设立收费项目、扩大收费范围、提高收费标准的;
  (三)不按规定出具合法票据的;
  (四)不按规定实行收缴分离,挪用、坐支行政收费的;
  (五)下达行政事业性收费指标或将行政事业性收费指标与单位或个人待遇挂钩的;
  (六)在年检或各项管理服务过程中搭车收费,造成不良影响和后果的;
  (七)违规要求企业提供无偿劳务或者廉价劳务、违规向企业征收财物、摊派或者索取赞助费的;
  (八)违规向企业借款借物、推销商品或者强迫企业为其他单位或个人提供担保和贷款的;
  (九)要求企业出资、陪同外出旅游观光的;
  (十)强迫企业订购报刊、杂志、图书、音像制品以及参加经贸洽谈会等摊派活动的;
  (十一)强迫企业购买指定商品或者接受指定检验、检疫、检测等服务并收费的;
  (十二)违规向中介机构收取管理费,或者巧立名目变相向中介机构收费、摊派费用的;
  (十三)为谋取单位和个人利益,接受被收费对象钱物,抵扣应征款项的;
  (十四)被收费单位或者个人对收费有异议,不告知法定依据、救济权利和途径的;
  (十五)其他违反行政收费规定的行为。
  第十五条监察对象在实施行政检查中有下列情形之一的,应予追究责任:
  (一)无法定依据或不按法定程序、规定、职责实施检查的;
  (二)不出示有效的行政执法证件实施检查的;
  (三)对检查中发现的违法行为隐瞒、包庇、袒护、纵容,不予制止和纠正的;
  (四)违规对企业实施检查,违规举办涉企培训、评比、达标、考核等活动的;
  (五)违规设卡对过路车辆进行检查的;
  (六)其他违反行政检查工作规定的行为。
  第十六条监察对象在实施行政处罚中有下列情形之一的,应予追究责任:
  (一)不具备行政处罚主体资格或者没有法律依据和违法事实实施行政处罚的;
  (二)擅自设立行政处罚种类或者改变处罚幅度的;
  (三)下达或变相下达行政处罚指标或将处罚指标与单位或个人待遇挂钩的;
  (四)违反法定程序进行行政处罚的;
  (五)不按规定出具合法票据的,收取罚没款物不及时足额上缴财政或坐收坐支、违规使用的;
  (六)违规责令企业停产停业,或者查封、划拔企业财产、资金和冻结银行帐户的;
  (七)不规范行政处罚自由裁量权,对行政处罚自由裁量权应当细化而不细化,或者实施行政处罚时滥用自由裁量权的;
  (八)行政处罚行为不公开、不透明,处罚方式不当,造成不良影响和后果的;
  (九)应当依法移交司法机关追究刑事责任而不移交的;
  (十)玩忽职守,对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚的;
  (十一)其他违法实施行政处罚的行为。
  第十七条监察对象在采取行政强制措施中有下列情形之一的,应予追究责任:
  (一)无法定依据采取行政强制措施的;
  (二)违反法定程序或者超过法定时限采取行政强制措施的;
  (三)违规采取停水、停电、停气等行为,给行政相对人造成损失的;
  (四)使用、丢失或者损毁扣押、封存财物的;
  (五)其他违法采取行政强制措施的行为。
  第十八条监察对象在实施行政确认中有下列情形之一的,应予追究责任:
  (一)无法定职权或者超越法定职权实施行政确认的;
  (二)无法定事实依据或者违反法定程序实施行政确认的;
  (三)违法向他人提供、泄露在行政确认中获知的行政相对人的个人隐私或者商业秘密的;
  (四)其他违反规定实施行政确认的行为。
  第十九条监察对象在实施行政给付中有下列情形之一的,应予追究责任:
  (一)不履行或者消极履行行政给付职责的;
  (二)不按照法定程序、范围、标准等实施行政给付的;
  (三)滞留、截留、挪用救助资金、物资的;
  (四)其他违反规定实施行政给付的行为。
  第二十条监察对象在财政专项资金拨付、使用中有下列情形之一的,应予追究责任:
  (一)以虚报、冒领、关联交易等手段骗取财政专项资金的;
  (二)滞留、截留、克扣、挪用财政专项资金的;
  (三)违反规定超概预算投资的;
  (四)未经批准改变项目计划或者资金用途的;
  (五)违反规定扩大财政专项资金使用范围、提高使用标准的;
  (六)虚列投资完成额或者隐瞒、挪用项目节余资金的;
  (七)因项目管理不善导致资金或者资源浪费的;
  (八)不履行或者不正确履行职责,致使项目不能按计划实施,或者发生环境污染以及安全、质量事故等问题,造成不良影响或者严重后果的;
  (九)其他违反财政资金或者项目管理有关规定的行为。
  第二十一条监察对象在行政复议中有下列情形之一的,应予追究责任:
  (一)对行政复议申请无正当理由不予受理或者不予答复的;
  (二)在法定期限内不作出行政复议决定的;
  (三)在行政复议活动中,徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为的;
  (四)其他违反行政复议规定,贻误工作或者损害行政复议申请人合法权益的行为。
  第二十二条监察对象在委托执法中有下列情形之一的,应予追究责任:
  (一)对受委托执法组织监管不力或指使、纵容、暗示受委托执法组织滥用职权的;
  (二)违法与受委托组织订立利益分配协议或者发生财务往来的。
  第二十三条监察对象在处理内部事务时有下列情形之一的,应予追究责任:
  (一)对来文、来电、来函、电子邮件、来访等,未按规定签收、登记、审核、提出拟办意见,无正当理由未按规定时限报送领导批办的;
  (二)对不属于本单位职权范围办理的事项,不说明、不移送,置之不理的;
  (三)公文办理中遇有涉及其他部门职权的事项,不与有关部门协商或协商未取得一致意见,不报请上级领导机关裁决,擅作决定的;
  (四)未严格执行保密和文件管理规定,致使文件、档案、资料泄密、损毁或者丢失,造成不良后果的;
  (五)对外发文,未严格核对文种、文号、格式、文字等,造成不良后果或影响的;
  (六)其他违反内部事务处理制度,贻误工作的行为。
  第四章行政效能监察程序
  第二十四条行政效能监察应当按照立项、受理、调查和处理的程序进行。
  监察机关可以采取检查、调查、电子监察、考核评估和公众评议等方式进行效能监察。
  第二十五条监察机关根据本级人民政府和上级监察机关的部署、决定,确定行政效能监察工作任务并立项。
  第二十六条行政效能监察机构对具有下列情形之一的,予以受理:
  (一)公民、法人和其他组织举报、投诉的;
  (二)上级机关和领导交办、批示的;
  (三)新闻媒体曝光的;
  (四)工作检查、电子监察和考核评估中发现的;
  (五)其他需要进行效能监察的。
  第二十七条行政效能监察事项立项和受理,应当报本级监察机关主要负责人批准。涉及全局性重大效能监察事项的,应当报本级人民政府批准,并报上一级监察机关备案。
  第二十八条行政效能监察的检查、调查,应当全面客观地了解情况、收集证据、查清事实,并提交检查或者调查报告,提出处理意见或建议。
  监察机关开展检查前,应当向监察对象送达行政效能监察通知书,但不宜提前通知的除外。
  第二十九条监察机关根据检查、调查、电子监察和评估、评议的结果,依法作出监察决定或者提出监察建议,并督促落实,或者作出其他相应的处理。
  第五章行政效能监察责任追究
  第三十条行政效能监察责任追究的方式为:
  (一)批评教育;
  (二)诫勉谈话;
  (三)责令作出书面检查;
  (四)通报批评;
  (五)责令公开道歉;
  (六)停职检查;
  (七)调离岗位;
  (八)引咎辞职或者责令辞职;
  (九)免职;
  (十)辞退或者解聘。
  以上追究方式可以合并使用。
  监察对象受到第(四)至第(七)项处理的,取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格;受到第(七)项处理的,一年内不得提拔;受到第(八)、(九)项处理的,年度考核为不称职,一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。行政执法工作人员受到调离岗位及以上处理的,同时吊销其行政执法证件。
  受到行政效能过错责任追究并且造成重大损失或者恶劣影响的单位,取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格,并视情节轻重,对主要负责人给予诫勉谈话、通报批评直至停职检查或者调离岗位处理。
  对已经违反政纪或者触犯国家法律的,依照政纪或者有关法律、法规进行处理。
  第三十一条具有本办法第九条至第二十三条所列情形,且有下列情节之一的,应当从重或加重责任追究:
  (一)干扰、妨碍责任追究事项调查的;
  (二)弄虚作假、隐瞒事实真相,拒不认错的;
  (三)对检举人、控告人、证人及其他相关人员打击、报复、陷害的;
  (四)一年内被追究责任两次以上(含两次)的;
  (五)有其他从重或加重责任追究情节的。
  第三十二条具有本办法第九条至第二十三条所列情形,且有下列情节之一的,可以从轻或减轻责任追究:
  (一)主动采取措施,积极挽回损失或者消除影响的;
  (二)积极配合责任追究事项调查,并主动承担责任的;
  (三)有其他从轻或减轻责任追究情节的。
  第三十三条具有本办法第九条至第二十三条所列情形,且有下列情节之一的,免予责任追究:
  (一)行政管理相对人弄虚作假,致使监察对象难以识别,无法作出正确判断的;
  (二)法律、法规、规章和内部行政管理制度未作规定或者规定不具体,致使监察对象理解错误的;
  (三)因不可抗力致使行政效能过错行为发生的。
  第三十四条监察对象对行政效能过错责任追究不服的,按照《中华人民共和国行政监察法》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》和湖北省《关于对损害经济发展环境行为实行问责的暂行办法》的规定程序办理。
  第六章附则
  第三十五条本办法由市监察局负责解释。
  第三十六条本办法自发布之日起施行。2006年6月26日市人民政府发布的《荆门市行政效能监察暂行办法》(荆政发[2006]18号)同时废止。