举证时限制度新解
郑铭勋
(中国政法大学，北京，100088)
内容提要：举证时限制度是举证责任制度的有机组成部分，进行民事审判方式改革，强化当事人举证责任，就应当设立举证时限制度，以实现程序公正和提高诉讼效益。本文通过对举证时限制度基本含义和制度价值的探讨，提出了完善我国民事举证时限制度的构想。
关键词：举证时限 制度价值 完善构想
随着我国民事审判方式改革的不断深入，举证责任制度已成为改革的核心。1991年颁布的新民事诉讼法确立了“谁主张，谁举证”的举证责任制度，然而民诉法仅规定了举证责任的承担，而对当事人举证的责任期间无法律上的限定。司法实践中，有时当事人持有证据，但庭前不主动向法院提交，而作为“秘密武器”当庭进行突然袭击，致使对方当事人无从准备而处于不利的诉讼地位，或者在一审中故意不提出而在二审或再审中提出，致使法院一审、二审判决处于一种不稳定状态，拖延诉讼，使对方当事人疲于讼累。理论界普遍认为，我国长期以来实行的是“证据随时提出主义”，使得我国的举证责任制度无法落到实处，因此，有必要对当事人的举证责任期间加以限制，设立举证时限制度。与此相呼应，最高人民法院于2001年12月31日出台的《关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称《若干规定》），对举证时限问题作了专门规定，从而在一定程度上确立了我国的民事举证时限制度。但由于对民事举证时限制度的设立自始至终存在较大的争议，《若干规定》确立的举证时限只是司法解释的一种尝试，并不完美，有待进一步探讨和完善。
一、 举证时限制度的基本含义
举证时限制度是指负有举证责任的当事人应当在法律规定或法院指定的期限内提出证明其主张的相应证据，逾期不举证则承担证据失权法律后果的一项民事诉讼期间制度。[1]（P136）举证时限制度，与举证责任制度有着紧密的联系。举证责任是指在诉讼过程中，当事人为避免对已不利的裁判，须承担向法院提交证据对其主张加以证明，当主张真伪不明时，因法院不认可该事实的法律效力所承担的不利诉讼结果。完整的举证责任制度，应当包括举证责任的承担、举证期限，举证不能及逾期举证的法律后果等。[2]倘若将举证责任只偏面地理解为举证责任的承担，而允许当事人随时提出证据，个案的证据体系就是不确定的，法院将无法判定事实，亦不能判定当事人未尽举证责任而承担不利的法律后果。然而所谓的举证时限制度则包含了举证期限及逾期举证的法律后果，从而促使当事人在一定期限范围内提供证据，形成相对稳定的证据体系，有利于法院在此基础上及时判定案件事实，并依法作出较为稳定的合理判决。因此，举证时限制度应是举证责任制度的有机组成部分，它构成界定是否承担不利裁判风险的一个临界点。要完善举证责任制度，就必须设立完备的举证时限制度。
举证时限制度作为一项完整的诉讼制度，期限和后果两个方面的内容必须同时具备，不可或缺，否则其制度的存在便失去了意义。[3]举证期限是法律规定或法院指定的当事人提出证明其主张或反驳的相应证据的期间。当事人应当在举证期限内尽最大能力向法院提交证据以支持其主张或反驳。原则上举证期限无论是以期日作为界定，还是以整个民事诉讼程序的某个阶段作为界定，均应由法律作出明确规定。同时，为了避免法定期限原则性过强的弊端，亦可由法院指定合适的期间，从而为诉讼程序更为有效、公正地运作提供空间。因此，举证期限应当包括法律规定和法院指定的期间两种情形。证据失权是举证时限制度的核心，是指当事人逾越举证期限则丧失证明权。由于证明权的实现依赖于证据提出权，[4]（P453）因此证据失权又体现为当事人逾期举证而导致的提出证据权利的丧失，并且此种失权状态一直延及其后的所有程序，上诉审不因失权的证据而改判，再审也不因失权的证据而启动。当然，不能一概而论，对于当事人确有理由的逾期举证，法院可以酌情予以采纳。也就是说，证据失权的效力并非是绝对的，出于诉讼公正的考虑，可以对其加以适当限制，但这种限制必须由法律明确规定严格的条件。
二、举证时限制度的价值取向
任何制度的存在和发展都应有其内在的价值取向，举证时限制度当然也不例外。为了进一步论证在我国设立举证时限制度的合理性，有必要把它纳入整体诉讼程序中深入分析举证时限的制度价值。
（一） 举证时限制度有利于实现程序公正
程序公正观念是以产生、发达于英国法为美国法所继承的“正当程序”（duepress）思想为背景而形成和展开的。[5]（P4）公正是诉讼程序所追求的首要价值，包括实体公正和程序公正。当事人提起诉讼是为了追求公正的裁判结果，诉讼结果的公正则有赖于程序公正的保障。而程序公正的实现都是通过具体的诉讼实践行为表现出来的。举证责任制度要求当事人就自己的主张提供证据进行证明，其中举证时限制度通过设置提供证据的期限，为当事人双方创设了进行诉讼行为的平等机会，以实现诉讼程序上的平等。也就是说，举证时限制度所提供的这种诉讼机会的平等保障，才是诉讼实体公正的真正基础。举证时限制度还促使当事人在规定期限内履行提供证据的责任，从根本上保证了双方能够就对方的请求主张和证据进行充分的准备及辩论，防止了在法庭审理中出现“突然袭击”而使一方处于不利的诉讼境地，同时还可以有效地防止那些故意不提出证据，滥用其权利随时提出新证据来拖延诉讼的行为。另外，举证时限制度一定程度上排除了法院的主动调查取证行为，法院确认事实一般只能依据当事人所提供的证据判定，这也有利于实现诉讼程序公正。
（二） 举证时限制度有利于提高诉讼效益
诉讼效益反映的是诉讼程序的成本与受益、投入与产出之间的比例关系。二者的比值越小，则效益越高。虽然公正在诉讼领域的意义始终具有根本性，但没有效益的公正不是真正的公正，诉讼效益与诉讼公正应当是辨证的统一体。因此必须在保证诉讼公正的前提下，通过程序优化，尽可能地降低诉讼成本，提高诉讼效率，争取最大化的社会效益。[6]（P259）
举证时限制度通过对故意拖延诉讼的规制，有效地节约了当事人的诉讼成本，也避免了法院重复开庭而扩大的诉讼成本的投入，提高了审判的效率，节约了司法资源，显然符合诉讼效益的要求并能保障其最大限度地实现。[7]首先，举证时限制度在一定程度上限制了开庭后新证据的提出，使法院在稳定的证据集合体的基础上一次开庭集中审理，就能达到查清事实、分清是非的目的，及时审结案件，不但节约了物化成本，而且提高了审判效率，缩短了办案周期，实现了诉讼效益。其次，举证时限制度通过对随时提出证据的限制，使诉讼程序一次性经过，减少了不必要的程序重复，同时节约了当事人的诉讼开支和司法资源，客观上提高了法院解决纠纷的能力，从而最大限度地实现了诉讼效益。
（三） 举证时限制度有利于维持程序安定
程序安定是指民事诉讼的运作依法定的时间先后和空间结构展开并作出终局决定，从而使诉讼保持有条不紊的稳定状态。[8]（P2）首先，举证时限制度的设置使得当事人的举证成为诉讼中的一个确定的阶段性行为，由原来反复跳跃于各诉讼阶段造成程序动荡的不安定因素，变为推进各阶段顺利进行的基础的稳定因素，使程序的有序性得到实现。其次，举证时限制度有利于裁判既判力的稳定和司法权威的维护。一方面可以使得在某个审级中已经过的诉讼阶段里当事人得诉讼行为和法官的判断因期间得完成而获得不可逆性；另一方面可以使在现有证据基础上作出得正确裁判甚至已生效并执行完毕的裁判不至于因当事人的延迟举证或偶然发现的新证据而被推翻，从而保障既决裁判的稳定效力，实质上亦是对司法权威的尊重。
（四） 举证时限制度有利于更新诉讼观念
我国现行民事诉讼法实行的是“以事实为根据，以法律为准绳”的实事求是和有错必纠的原则，以追求客观真实作为诉讼的直接目的。但是，基于诉讼程序的公正、效益和安定的价值取向，以及人的认识能力的客观限制，客观真实是无法真正实现的。因此，有必要代之以“法律真实”的诉讼观念。法律真实的实质内涵在于，它在形式上是主观的，即存在于法官的内心和主观之上，但它在内容上则是客观的，即是主观对客观的能动反映，是形式和内容的有机统一。在价值取向上，法律真实正体现了只有通过正当程序才能发现实体真实的理念。[9]法律真实只能是建立在证据基础上的，这就使得法官在作出裁判时，必须以证据为基础。举证时限制度的设立，有利于个案证据体系的完成和完善，这恰恰是法律真实理念的真切体现。如果个案中证据体系无法建立，或初步建立即被新的证据摧毁而使法官赖以作出裁判的证据体系长期处于不稳定状态，就无法实现程序公正和诉讼效益，严重威胁程序的安定性。因此，举证时限制度的创设在更新诉讼观念上也起到积极作用。
（五） 举证时限制度有利于完善诉讼体制
首先，举证时限制度使民事诉讼法上的举证责任制度落到了实处，得到完善。举证时限制度是针对负有举证责任的当事人所设定的，若当事人在法律规定或法院指定的期限内无正当理由完不成举证，则要承担不利的法律后果。这不仅有利于督促当事人积极举证，同时也可使举证责任的败诉风险切实得以实现。另外，举证时限制度的设立，一定程度上排除了法院的调查取证，进一步完善了诉讼机制。
其次，举证时限制度的设立，必然要求诸如证据交换制度等相关的配套制度和保障制度，同时也要将一定时限内的证据提出置于相应的程序和阶段中。参照法、德和日本等国家的立法例，这实质上是一种审前准备程序。也就是说，设立举证时限制度必然要将审前准备程序纳入民事诉讼法体系中，从而有利于进一步推进民事审判方式改革和促进民事诉讼体制的完善。
三、我国举证时限制度的规定与完善
虽然我国民事诉讼法未明确规定举证时限制度，且司法实践中长期以来实行的都是证据随时提出主义，但我国民事诉讼制度并不排斥限时举证。民事诉讼法关于人民法院审理期限的规定，也隐含着举证时限的内容。最高人民法院《关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》第76条规定，人民法院可以指定当事人提交证据的合理期限，可视为我国举证时限制度的雏形。《海事诉讼特别程序法》第84条亦规定，当事人应当在开庭审理前完成举证。然而这些规定虽明确了当事人在一定期限内举证，但并未涉及逾期举证的失权效果。《若干规定》则在民诉法规定的基础上，一方面通过对民诉法第75条关于人民法院指定期间的进一步解释，明确了逾期举证的法律后果；另一方面通过对民诉法第125条和第179条关于“新的证据”的解释，明确了举证期间的例外情况，可谓确立了真正意义上的举证时限制度。当然，这还只是司法解释的一次尝试，举证时限制度还有待通过立法来进一步完善。
《若干规定》第34条规定，当事人应当在举证期限内向人民法院提交证据材料，当事人在举证期限内不提交的，视为放弃权利。对于当事人逾期提交的证据材料，人民法院审理时不组织质证。但对方当事人同意质证的除外。可以说，这就明确规定了举证时限和证据失权制度，必将具有重大的理论和实践意义。关于举证时限的确定问题，《若干规定》第33条规定了法院指定和当事人协定两种方式，即人民法院送达案件举证通知书时指明举证期限或者由当事人协商一致并经人民法院认可而确定举证期限。显然，本规定并未把举证期限限定在诉讼程序的某个阶段，而是交由人民法院指定（指定的期限不得少于30日）或当事人协定。按照司法解释的原意，人民法院首先应为当事人指定举证期限，同时亦鼓励当事人协商确定举证期限。[10]（P192）至于证据失权制度，第34条的规定亦体现了强化当事人诉讼契约的观念，即原则上排除逾期提交的证据材料，但经对方当事人同意质证的除外。同时，针对当事人在举证期限内提交证据确有困难的，第36条规定，当事人可以在举证期限内向人民法院申请延期举证，经准许，可以适当延长举证期限。可以说这是为了体现诉讼公正，而对第34条作的有益补充。另外，为了确保举证时限的履行，《若干规定》第37条至40条规定了证据交换制度，并且明确规定交换证据之日举证期限届满。
由于举证时限制度本身与所谓新的证据是一对天生的矛盾，举证时限制度体现了程序的不可逆性，与此相反，允许新的证据的提出就必然引起程序的反复性和不安定性，恰恰是对程序不可逆性的背叛，直接弱化了举证时限制度对程序的固定作用。为了平衡这一矛盾，《若干规定》第41条、第44条对民诉法第125条与第179条关于“新的证据”的规定作了限制性解释，以限制新的证据出现的情形，并通过第46条关于由于新的证据的提出造成损失的承担的规定对当事人施加压力，以督促当事人遵守举证时限的规定。但是，关于新的证据的规定，在性质上应当也只能是举证时限制度的例外情形，而这种例外在实际效果上形成了对举证时限制度的限制。因此，《若干规定》所确立的举证时限制度实质上只能是一种相对化的举证时限制度。[11]
通观《若干规定》关于举证时限制度及相应的证据交换制度的规定，我们可以看出，《若干规定》只是在我国现有法的范围内，对举证时限作了规范，是对现行法的解释，虽没有突破现有法关于举证时限的规定，但却是民事证据制度上的一次创举。同时基于民诉法的约束及司法现状的要求，对一些问题的规定并不彻底。笔者认为在今后修改民诉法时，可考虑主要从以下方面加以完善。
第一、立法应当明确规定举证时限的终点。举证时限终点是举证时限制度中最为关键的问题，直接关系到当事人诉讼权利的行使，关系到举证时限制度的价值实现。目前关于举证时限的终点问题，我国理论界主要有两种观点：一种观点认为应定于一审法庭辩论终结之时；[12]（P93）另一种观点则主张将其定为法庭开庭审理之期日。[3]笔者认为，随着包括证据交换制度在内的一系列证据规则体系的设置和功能完善的审前程序的建立，我国宜参照世界上大多数国家的作法，将举证时限的终点明确规定在旨在明确争点和证据的审前程序终结之际。同时，也应当允许根据案件具体情况，由法院指定合理的举证期限或由当事人协定举证期限，但无论是法院指定还是当事人协定都应当服从于法定的举证时限终点，即都应限定在审前程序终结之前。
第二、立法应确立严格意义上证据失权的法律效果。作为举证时限制度的核心，证据失权是指逾越举证期限而提出的证据丧失相应的证明效力。虽然世界上大多数国家的举证时限制度都有例外规定，即允许特殊情况下提出新的证据，但这些例外规定都有相当严格的条件。一般都是在当事人确有客观原因不能在举证时限内提出证据，可能严重影响裁判公正的前提下才允许提出新的证据，并且大都是限定在裁判生效之前的一审或二审中。《若干规定》虽然对新的证据作了限制性解释，减少了新的证据出现的情形，但其范围还相当广泛。有必要从立法上进一步严格新的证据的提出条件，排除那些非因客观原因逾期提出证据的法律效力，从而确立严格意义上的证据失权制度。
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中国银监会关于银行业金融机构大力发展农村小额贷款业务的指导意见
中国银监会
中国银监会关于银行业金融机构大力发展农村小额贷款业务的指导意见
银监发〔2007〕67号
各银监局，各政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行，邮政储蓄银行，各省级农村信用联社，北京、上海农村商业银行，天津农村合作银行：
为认真贯彻中央农村工作会议和全国金融工作会议精神，更好地发挥农村小额贷款在支持社会主义新农村建设中的作用，结合当前农村经济金融形势，现就银行业金融机构大力发展农村小额贷款业务提出以下意见。
一、充分认识发展农村小额贷款业务的重要意义
农村小额贷款是向农户、农村工商户以及农村小企业提供的额度较小的贷款。近年来，各银行业金融机构按照监管部门的指导和要求，围绕发展农村小额贷款业务、改进“三农”金融服务做了大量工作，农户小额信用贷款和农户联保贷款的广度不断拓展，小额存单质押贷款试点工作稳步推进，农村小企业融资取得了新的进展，在缓解“三农”贷款难，支持农业增产、农民增收和农村经济发展等方面发挥了积极作用。但是，应该看到，目前农村小额贷款开展过程中仍然存在一些问题和不足，制约了其持续健康发展。一是思想认识不到位，部分机构作风不够扎实，工作不深入，坐门等客思想仍比较严重。二是业务发展不平衡，部分机构信贷管理能力较低，信贷电子化建设滞后，贷款手续繁琐，贷款操作不够规范，办理效率低，业务发展缓慢。三是部分机构对政策的领会不到位、执行比较僵化，一些机构还不同程度地存在授信额度“一刀切”、贷款利率“一浮到顶”等现象。四是农村信用建设滞后，征信体系尚未建立，担保机制不健全，农村金融消费者金融意识薄弱，部分农村地区信用环境较差。五是原有农村小额贷款制度滞后，利率定价机制不灵活，风险管理缺乏持续性，贷款用途、额度、期限等与农村需求不适应。
随着社会主义新农村建设的大力推进，农村经济社会发生了深刻变化，农村小额融资需求已逐步由简单的生产生活需求向扩大再生产、高层次消费需求转变，由零散、小额的需求向集中、大额的需求转变，由传统耕作的季节性需求向现代农业的长期性需求转变，呈现出多元化、多层次特征，原有的农村小额贷款已经无法满足日益增长的融资需求。主动适应农村小额融资需求变化，大力发展农村小额贷款，是有效解决农民贷款难，支持广大农民致富奔小康，促进农村市场繁荣和城乡协调发展的迫切需要；是银行业金融机构履行社会责任，培育新的利润增长点，提高竞争力和可持续发展能力的有效选择；是加强农村诚信建设，优化农村信用环境，抑制非法金融活动，建立良好金融秩序的重要依托。
发展农村小额贷款业务要坚持以下原则：一是坚持为农民、农业和农村服务与可持续发展相结合；二是坚持发挥正规金融主渠道作用与有效发挥各类小额信贷组织的补充作用相结合；三是坚持市场竞争与业务合作相结合；四是坚持发展业务和防范风险相结合；五是坚持政策扶持与增强自身支农能力相结合。
各级监管部门和银行业金融机构要进一步统一思想，全面落实科学发展观，提高对发展农村小额贷款重要性和迫切性的认识，增强做好农村小额贷款工作的责任感和紧迫感。各银行业金融机构要进一步转换经营理念，改进工作作风，结合当地农村经济金融发展实际，切实加强农村小额贷款的营销和管理，为“三农”发展提供有力的信贷资金支持。
二、调整完善农村小额贷款的相关政策
发展农村小额贷款，关键靠创新。各银行业金融机构要在认真总结农村小额贷款工作，借鉴成功运作经验的基础上，坚持因地制宜、因时而变，大力推进农村小额贷款创新，以适应社会主义新农村建设对金融服务提出的新要求。
（一）放宽小额贷款对象。进一步拓宽小额贷款投放的广度，在支持家庭传统耕作农户和养殖户的基础上，将服务对象扩大到农村多种经营户、个体工商户以及农村各类微小企业，具体包括种养大户、订单农业户、进城务工经商户、小型加工户、运输户、农产品流通户和其他与“三农”有关的城乡个体经营户。
（二）拓展小额贷款用途。根据当地农村经济发展情况，拓宽农村小额贷款用途，既要支持传统农业，也要支持现代农业；既要支持单一农业，也要支持有利于提高农民收入的各产业；既要满足农业生产费用融资需求，也要满足农产品生产、加工、运输、流通等各个环节融资需求；既要满足农民简单日常消费需求，也要满足农民购置高档耐用消费品、建房或购房、治病、子女上学等各种合理消费需求；既要满足农民在本土的生产贷款需求，也要满足农民外出务工、自主创业、职业技术培训等创业贷款需求。
（三）提高小额贷款额度。根据当地农村经济发展水平以及借款人生产经营状况、偿债能力、收入水平和信用状况，因地制宜地确定农村小额贷款额度。原则上，对农村小额信用贷款额度，发达地区可提高到10万-30万元，欠发达地区可提高到1万-5万元，其他地区在此范围内视情况而定；联保贷款额度视借款人实际风险状况，可在信用贷款额度基础上适度提高。对个别生产规模大、经营效益佳、信用记录好、资金需求量大的农户和农村小企业，在报经上级管理部门备案后可再适当调高贷款额度。
（四）合理确定小额贷款期限。根据当地农业生产的季节特点、贷款项目生产周期和综合还款能力等，灵活确定小额贷款期限。禁止人为缩短贷款期限，坚决打破“春放秋收冬不贷”和不科学的贷款不跨年的传统做法。允许传统农业生产的小额贷款跨年度使用，要充分考虑借款人的实际需要和灾害等带来的客观影响，个别贷款期限可视情况延长。对用于温室种养、林果种植、茶园改造、特种水产（畜）养殖等生产经营周期较长或灾害修复期较长的贷款，期限可延长至3年。消费贷款的期限可根据消费种类、借款人综合还款能力、贷款风险等因素由借贷双方协商确定。对确因自然灾害和疫病等不可抗力导致贷款到期无法偿还的，在风险可控的前提下可予以合理展期。
（五）科学确定小额贷款利率。实行贷款利率定价分级授权制度，法人机构应对分支机构贷款权限和利率浮动范围一并授权。分支机构应在法规和政策允许范围内，根据贷款利率授权，综合考虑借款人信用等级、贷款金额、贷款期限、资金及管理成本、风险水平、资本回报要求以及当地市场利率水平等因素，在浮动区间内进行转授权或自主确定贷款利率。
（六）简化小额贷款手续。在确保法律要素齐全的前提下，坚持便民利民原则，尽量简化贷款手续，缩短贷款审查时间。全面推广使用贷款证，对已获得贷款证的农户和农村小企业，凭贷款证和有效身份证件即可办理贷款手续。增加贷款申请受理的渠道，在营业网点设立农村小额贷款办理专柜或兼柜，开辟农村小额贷款绿色通道，方便农户和农村小企业申请贷款。协调有关部门，把农户贷款与银行卡功能有机结合起来，根据条件逐步把借记卡升级为贷记卡，在授信额度内采取“一次授信、分次使用、循环放贷”的方式，进一步提高贷款便利程度。
（七）强化动态授信管理。根据信用贷款和联保贷款的特点，按照“先评级—后授信—再用信”的程序，建立农村小额贷款授信管理制度以及操作流程。综合考察影响农户和农村小企业还款能力、还款意愿、信用记录等各种因素，及时评定申请人的信用等级，核发贷款证，实行公开授信。对农村小企业及其关联企业、农业合作经济组织等，以法人机构或授权的分支机构为单位，推行内部统一授信，同时注重信息工作，注意发挥外部评级机构的作用，防范客户交叉违约风险。对小额贷款客户资信状况和信用额度实行按年考核、动态管理，适时调整客户的信用等级和授信额度，彻底纠正授信管理机制僵化、客户信用等级管理滞后的问题。
（八）改进小额贷款服务方式。进一步转变工作作风，加强贷款营销，及时了解和满足农民资金需求，坚决改变等客上门的做法。要细分客户群体，对重点客户和优质客户，推行“一站式”服务，并在信贷审批、利率标准、信用额度、信贷种类等方面提供方便和优惠。尽量缩短贷款办理时间，原则上农户老客户小额贷款应在一天内办结，新客户小额贷款应在一周内办结，农村小企业贷款应在一周内办结，个别新企业也应在二周内告具结果。灵活还款方式，根据客户还款能力可采取按周、按月、按季等额或不等额分期还本付息等方式。对个别地域面积大、居住人口少的村镇，可通过流动服务等方式由客户经理上门服务。提高农村小额贷款透明度，公开授信标准、贷款条件和贷款发放程序，定期公布农村小额贷款授信和履约还款等情况。
（九）完善小额贷款激励约束机制。按照权、责、利相结合的原则，建立和完善农村小额贷款绩效评估机制，逐步建立起“定期检查，按季通报，年终总评，奖罚兑现”的考核体系。实行农村小额贷款与客户经理“三包一挂”制度，即包发放、包管理、包收回，绩效工资与相关信贷资产的质量、数量挂钩。建立科学、合理、规范的贷款管理责任考核制度，进一步明确客户经理和有关人员的责任。加强对农村小额贷款发放和管理各环节的尽职评价，对违反规定办理贷款的，严格追究责任；对尽职无错或非人为过错的，应减轻或免除相关责任；对所贷款项经常出现风险的要适时调整工作人员岗位，或视情况加强有针对性培训。
（十）培育农村信用文化。加快农村征信体系建设，依托全国集中统一的企业和个人信用信息基础数据库，尽快规范和完善农户和农村小企业信用档案。银行业金融机构要积极主动加入企业和个人信用信息基础数据库，实现与其他金融机构的信息共享。进一步推广信用户、信用村、信用乡（镇）制度，发挥好银行业金融机构的主导作用，通过建立农户自愿参加、政府监督指导、金融机构提供贷款支持的信贷管理模式，激发广大农民的积极性，把信用村镇创建活动引向深入。要坚持实事求是、循序渐进的原则，做到成熟一个发展一个，避免流于形式。对信用户的贷款需求，应在同等条件下实行贷款优先、利率优惠、额度放宽、手续简化的正向激励机制。结合信用村镇创建工作，加大宣传力度，为农村小额贷款业务的健康发展营造良好的信用环境。
三、切实加强对发展农村小额贷款业务的监督和指导
在推进农村小额贷款工作的过程中，各级监管部门和银行业金融机构要精心组织，分工负责，各司其职，协调配合，形成合力。
（一）加强组织领导。银行业金融机构要把大力发展农村小额贷款业务作为长期重要工作，成立专门的领导小组，负责具体推动农村小额贷款工作。各银行业金融机构要根据自身特点和管理要求，制定农村小额贷款业务发展规划，指导分支机构制定具体工作方案，明确阶段性任务目标。农村合作金融机构、邮政储蓄银行、村镇银行、贷款公司、资金互助社等机构应把农村小额贷款的增量（包括累放、累收量）和质量作为年度经营目标考核的重要内容，加强绩效考核。加强对农村小额贷款客户经理的针对性培训，提高其开拓市场和发展业务的能力。要加强宣传引导，强化督促检查，认真总结推广好的做法和先进经验，及时解决具体工作中出现的新情况和新问题。在业务开展过程中，要注重争取地方党政部门的支持，特别要充分发挥村委会和支委会的作用，对参与贷款清收工作的地方党政人员、村委会和支委会干部，银行业金融机构可根据放贷金额、贷款利息和不良贷款清收等，结合自身经营实际情况，采取适当奖励措施。
（二）加强农村小额贷款的风险控制。要继续完善农村小额贷款制度和流程，保证程序到位、管理到位、风险控制到位。全面推行农村小额贷款客户经理制，根据客户经理的营销能力、业务素质、前期业绩和业务区域的经济发展水平等，强化对一线人员的专业化培训，建立充分覆盖风险、成本和收益的小额贷款利率自主浮动机制，合理确定客户经理的贷款权限。根据当地经济发展状况和自身管理能力，科学确定客户的小额贷款授信额度，对超过小额授信额度的大额贷款需求，必须按照有关规定采取保证、抵（质）押等贷款方式发放。切实加强贷款“三查”，贷前要认真考察借款人还款能力，深入分析评价贷款风险；贷中要严格执行农村小额贷款双签审批制，全面实行贷款上柜台，实现贷款管理与款项发放的分离；贷后要定期深入管辖村镇，及时了解和掌握借款人生产经营情况，严格监督贷款实际用途。要积极探索建立农村小额贷款风险的转移、分担和补偿机制，把发展农村小额贷款与农村小额保险业务结合起来，与当地担保体系建设情况结合起来。要把农村小额贷款主体真实性作为内部审计的重要内容，对挪用贷款、顶冒名贷款或不符合贷款条件的，要及时采取取消授信、停止放贷、限期收回和资产保全等措施，并严肃追究有关责任人的责任。
（三）加强农村小额贷款业务监管。各级监管部门要督促银行业金融机构建立健全农村小额贷款制度和办法，进一步加强对农村小额贷款业务的指导和检查，严肃查处违法违规经营行为。加强和改进农村小额贷款统计分析和风险预警，及时跟踪了解农村小额贷款业务进展情况。对农村小额贷款业务开展得好、效益持续提高的银行业金融机构，监管部门可对其在农村地区增设机构、开办新业务等方面给予积极支持。银监会将综合考虑农户和农村企业贷款面、农业贷款的存量与增量、贷款质量、当地农村信用水平、产品创新能力等因素，制定发布银行业金融机构支农服务评价指标体系和监管办法。各级监管部门要据此认真开展支农服务评价工作，引导辖内银行业金融机构逐步完善农村小额贷款制度，规范开展业务，进一步提高“三农”金融服务水平。
请各银监局将本指导意见转发至辖内各农村商业银行、农村合作银行、农村信用社、村镇银行、贷款公司、资金互助社。
二○○七年八月六日
