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试论如何整合社区资源来构建和谐社区

改革开放以来，我国社会主义市场经济体制逐步建立，社会经济、社会生活不断发展，作为城市基本细胞和城市建设、管理基础的社区，其功能和作用日益受到人们的关注和重视。随着政府职能的转变，城市管理和服务的重点将逐步从市、区政府下移到社区，社区在经济社会协调发展中发挥着越来越重要的作用，社区的和谐将成为打造国际静安的重要基础支撑。根据区委政法委《开展“打造国际静安”“构建和谐稳定社会环境”主题大讨论实施方案》，石门二路街道综治办组织调研小组，召开社区居民座谈会和社区单位座谈会，深入各小区进行调研，深入分析本社区在平安建设过程中存在的问题，并根据本街道实际情况，提出针对性解决措施。在座谈、讨论、调研、分析的基础上，形成了题为《整合社区资源，构建和谐社区，为打造国际静安提供基础性支撑》的调研报告。主要内容包括以下三个部分。
一、本街道开展和谐社区建设的基本情况
自2006年度开始，我石门二路街道根据《中央政法委、中央综治委关于深入开展平安建设的意见》的要求，贯彻党的十六届六中全会精神，按照区委、区政府的要求，深入开展“平安社区”建设活动，积极构建和谐社区，不断夯实社会稳定的基础，有力保障和促进了区域经济社会的协调发展。体现在五个方面：
（一）以开展平安社区创建为主线，刑案发生率进一步降低。
街道党政领导班子高度重视平安建设工作，成立平安建设工作领导小组，深入推进平安建设各项活动。举行平安建设综治签约大会，与13个社区党总支签订《创建平安小区目标责任书》。街道去年3月至6月份开展了“百日安全防范竞赛活动”，加强小区的防范力度；去年8月至10月又在区综治办开展的“百日安全防范竞赛活动”中，有7个居民区实现了零发案。加强门岗人员管理，健全门岗管理机制，充分发挥门岗巡查服务社的作用，加大对门岗值勤人员的查岗检查，督促值勤人员切实起到门岗应尽的义务。今年1-3月，我街道辖区共立刑案83起，相比较去年同期101起下降17.8%。其中入民宅盗窃案件6起，同比去年的16起下降62.5%。
（二）以做好为民消防实事为基础，社区火灾事件进一步减少。
2006年，街道把为社区老式住宅房屋配备灭火器材列为的十大实事工程之一。在各个居民区进行了调查摸底，初步查清在13个居委，计划配备灭火器的房屋有1706幢，计划配备消防箱375个，消防挂钩1331只。在组织灭火器材公司进行施工、安装过程中，各居委会干部大力支持，做好居民的思想工作，使居民配合施工。最后提前半年完成这项实事工程，为本地区1771幢老式居民住宅楼，配置了灭火器3562个、逃生绳134根，涉及12个老式住宅居民区。有效的弥补了我街道老式居民区住房结构差，人口密度高、防火等级低消防安全设施不足现状，从而提高了防火安全系数，受到居民的广泛欢迎。今年，我街道又把为社区620户独居老人家中煤气橡皮软管改换金属软管，对社区特困独居老人、残疾人的室内老化电线进行整治列为实事工程，目前正在积极实施中，以进一步消除火灾隐患。
（三）以整治“小发廊”为抓手，场所发案隐患进一步消除。
从2006年1月份开始，在街道牵头下，由石二派出所、石二工商所、卫生监督所、城管三分队组成的“石二街道休闲场所整治工作小组”每天晚上对辖区内的小发廊进行了专项整治检查。这次整治工作，整治时间持续长，持续了将近一年时间；整治工作力度大，全部没收掉小发廊门外悬挂的彩色灯箱，并对于一些不听劝阻、明目张胆进行营业的小发廊，坚决没收一些用于违法活动的沙发、床具、椅子等设施；整治时段不规律，有时上半夜整治，有时下半夜整治，避免小发廊业主与政府“玩捉迷藏”；各有关职能部门配合密切，公安、工商、城管、卫生监督等部门在人手紧张的情况下，每天抽调人员参加集中整治。到年底为止，辖区内43家发廊，取缔、关门、转业38家，基本上消除了发廊内的治安隐患。
（四）以完善稳定工作机制为促进，各类社会矛盾进一步化解。
进一步规范、强化人民调解组织建设，有效化解社区民间纠纷。加强人民调解工作室的纠纷调处能力，规范调解工作流程，扩大直接调解纠纷的范围。继续推进“红旗调委会”创建活动，对调解干部的业务培训的指导，2006年共调解各类纠纷310起，制作人民调解协议书63份。成立物业管理人民调解委员会，加强对行业性矛盾的调处力度。建立健全矛盾纠纷的调处机制，加强动迁矛盾的化解合力，街道综治司法、信访、市政等部门互相配合，整合力量，齐心协力，根据实际情况，采取妥善措施，加强情况沟通和信息反馈，认真化解动迁遗留矛盾和新动迁地块矛盾，维护社区稳定。司法信访窗口提前介入动迁工作，每周派干部在每个动迁基地提供法律咨询、信访投诉，加强对动迁矛盾的掌控和化解。
（五）以加强重点人员帮教为突破，不稳定因素进一步减少。
严格按法律规定，认真开展社区矫正的宣告、个别教育和集中教育，落实公益劳动基地，加强社区志愿者培训，切实做好社区服刑人员的矫正工作。加强刑释解教人员的安置帮教工作，对困难人员进行帮困慰问，对无处落户人员办理集体户口，对重点必控对象落实管控措施。坚持“四个纳入”原则，采取艺术性、针对性的帮教方法，加强对“法轮功”重点对象的帮教工作，广泛开展反邪教宣传活动，确保春节、“两会”期间的两个“零指标”。充分利用禁毒社工的力量，广泛发动社会资源和社会志愿者，进一步加强了禁毒宣传，对涉毒对象进行了各种帮教活动。对来沪人员的进行管理与服务，做好来沪人员落脚点的信息排查，及时排除消防、治安隐患，做好《居住证》办理工作，维护来沪人员的合法权益。
二、本街道和谐社区建设中存在的困难和问题
去年以来，我街道和谐社区平安建设取得了明显成效。但我们也要清醒地看到，在和谐社区建设中仍然存在不少问题，影响社区平安建设的因素仍然不少。分析来看，主要有以下几个方面：
（一）刑事案件仍然高发，且恶性程度呈上升趋势。
近几年，从横向看，我街道社区治安形势总体稳定可控，案件总量在波折中有所下降；但从纵向看，案件总量始终处于高位运行，个别地区、个别场所案件升幅明显。特别是案件恶性程度上升，有些盗窃明目张胆的进行，抢劫案件不仅在街面时有发生，而且在小区弄堂内发生。例如，在今年4月份在郑家巷小区弄堂内就发生一起抢劫一位女士挎包的刑事案件。这些案件特别恶性案件的发生，直接影响社区居民的安全感。
（二）社会矛盾日益增多，且冲突程度呈加深倾向。
近年来，由于改革的利益固化、城市建设的不断加入、社会阶层的不断分化，各类社会矛盾不断增多，各种矛盾层出不穷。因动拆迁、经济利益、相邻权、企业转制、居住环境变化、市政建设等引发的矛盾和纠纷，成为影响社区稳定的主要原因，给社区平安和谐带来极大的压力。值得引起注意的是，社会矛盾的冲突程度有加深加剧的趋势，一方面由于动拆迁等原因引起的居民到市府、进京上访、集访大量发生；另一方面冲突程现阶层化，最明显的例证就是新式小区内商品房居民与回搬居民之间的矛盾不断产生（在国际丽都、壹街区都发生过）、高档小区居民对邻边老式小区居民的歧视心态。
（三）人口管理日趋复杂，且对立程度呈加剧态势。
随着城市化驶入快车道，城市人口机械增加的数量越来越大，对来沪人员管理手段的缺失，引发大量的治安问题、事故灾害和不稳定因素。更为令人担忧的是，由于政策、操作、情感等方面的限制和歧视，来沪人员越来越边缘化，中心人口与边缘群体的对立和冲突呈现加剧态势，个体的非均衡恶性事件以及群体性冲突事件都在不断产生，这对社会和谐带来的威胁是非常巨大且影响是深远的。
三、进一步加强和谐社区建设的基本思路与建议
在新的形势下促进和谐社区建设，必须以科学发展观统领经济社会发展的全局，全面贯彻党的十六届六中全会精神，按照“高起点、外向型、国际化”发展思路，坚持双高战略，打造国际静安，遵循以人为本的理念，整合社区资源，“最大限度地增加社区和谐因素、最大限度地减少社区不和谐因素”，为建设现代化国际城区提供基础性支撑。
（一）努力整合社区的组织资源，实现社区管理的无缝衔接。
社区中的社会组织包括政府组织、企业组织、非营利组织。其中政府组织与非营利组织是公共组织，企业组织是西方是私人组织，在我国又有所不同，有很多国有和集体性质的组织。整合社区的组织资源，就本街道实际情况来看，包括整合政府组织资源、整合企业组织资源、整合与培育非营利组织资源。
一是整合政府组织资源。社区内的政府组织资源，在本街道范围内又可以分为两种：一种是街道对应设置部门；另一种其他政府机构，如市政协、市民族宗教委等。街道对应设置部门是区有关部门在社区的具体执法操作层，对这些政府组织的整合，我们是采取设立街道行政党组的办法，对应设置的派出所、工商所、地段医院、环卫所、交警中队、城管三分队均作为党组成员，目前需要加强的是行政党组的运作，包括考核、监督、奖惩等，否则就是一个空架子。街道对其他政府机构，只能是相互帮助和协调的关系。
二是整合社区企业组织资源。社区的内企业组织各种各样，对其分类是比较困难的。按照其与社区的关联度来分类，第一类是行使政府管理职能的，主要是两管原来由房管所转制成了张宅、逸佳物业公司，代表政府行使公房所有人和管理人的职责；第二类是其他各类物业公司，承担住宅小区和商务楼宇的管理职能；第三类是比较大的国有企业或国有控股企业，等等。对这些企业组织，我街道是采取综治签约的形式加以整合，要求其各负其安全防范、平安建设的责任。
三是整合与培育非营利组织资源。非营利组织以其简朴、活力、效率与弹性，与政府部门合作互动，充分体现了其在社会或社区工作领域显著的功能。非营利组织划分为资源筹集、资源管理、资源使用三大部分。其中资源使用是最重要的部门，它可以再细分为社区功能设施、社区环境治理、社区福利服务三个分部门。由于长期的计划经济和政治泛化原因，严格意义上的非营利组织在我们社区中是非常缺失的，图书馆、学校等事业单位比较接近非营利组织，另外还有个别民办非企业组织和没有注册的松散的群众团体。因此，打造国际社区，与国际一流城区接轨，大力培育非营利组织是社区发展的方向。
（二）积极整合社区的人力资源，实现社区人际关系的和谐相处。
社区聚集了大量的人力资源，主要可分为几个层面：第一个层面是有户籍的社区居民；第二个层面是没有户籍的来沪务工经商人员；第三个层面是工作在本社区居住在其他社区的“钟摆”式人员。整合社区的人力资源，要注意处理以下几个方面：
一是整合社区防范人员力量，加大社区防范力度。目前，社区内防范力量不少，需要是加强整合，切实发挥各支队伍的力量。具体来说，第一，要发挥社区民警的主力军作用；第二，要发挥居委会、事务所的防范组织作用；第三，要发挥社保队伍、小保安、门卫的巡逻防范作用；第四，发挥好物业公司保安对小区防范的责任；第五，要发动居民志愿者参加社区防范，让大家切实树立“社区是我家，安全靠大家”的理念。
二是整合社区纠纷化解人员力量，有效化解社区矛盾。社区纠纷的类型多种多样，但大致可以划分为两类：一类是居民因动拆迁、企业改制、市政建设、历史政策等原因而引起的上访矛盾，这类矛盾一般是由行政处理不当而引起的，所以要通过行政部门协调进行化解，各有关方面要跨前一步，形成合力以妥善化解；另一类是居民与居民（包括私人企业）的纠纷，目前可以化解的途径主要有行政调解（派出所调解、工商所协调即是）、司法诉讼（法院的裁判与调解）、人民调解，目前需要强调的是行政要作为、司法要公正、人民调解要积极，从而形成化解纠纷的合力，使受害人的权益得到及时、有效的维护。
三是整合社区各方力量，加强对来沪人员的服务与管理。目前，城市社区视来沪人员为管理上的一大难点，包括刑事案件、群租行为等问题都指责来沪人员。实际上，这是城市化快速发展的必然现象，不可能除之而后快。户籍的阻隔、政策的打压、计划经济的就业政策、情感的排斥等等“堵”的办法，都不可能有效地解决这些问题，而只能使问题越积越多，越积极越棘手。发展的问题必须用发展的办法来解决，市场经济过程中发生的问题必须用市场的手段来解决。对来沪人员必须平等相待、服务为先，才能找到有效的解决办法，实现长效管理。实现了人际的和谐，我们才可能把静安打造成现代化国际城区。




李克垣
2007年4月29日于上海
电子信箱：likeyuan@126.com

　　【内容摘要】：行政判决是人民法院在审理行政案件时，根据认定的事实和适用相关法律法规，以国家审判机关的名义依法对案件实体问题所作的决判，是人民法院对行政机关进行司法监督最有效的方法，对于监督和维护行政机关依法行政，保护公民，法人或者其他组织的合法权益具有重要的社会意义，是国家意志的体现，行政判决一旦生效就对当事人以及人民法院自身产生拘束力。对于行政诉讼案件，根据《行政诉讼法》及最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》?以下简称《解释》〕的规定，人民法院可以根据不同情况分别做出维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决、确认判决、驳回诉讼请求判决、行政赔偿判决七类判决结论，本文试就七类判决在法律通用的问题略陈已见，以期方家指正。


一、维持判决

维持判决是人民法院经审查，认定具体行政行为合法有效，对其予以维持，确认其效力的判决。该判决是人民法院对具体行政行为合法性的肯定，是对行政法律关系的维护。按照《行政诉讼法》第54条第（1）项的规定，人民法院在做出维持判决时应同时满足三个条件：

1、证据确凿。指做出行政行为所依据的证据材料真实、可靠，行政行为是否具有充分证据属事实审查，即对具体行政行为所根据的事实进行审查。没有足够确凿的证据证明事实成立，人民法院不能做出维持原判。

2、适用法律、法规正确。指具体行政行为所使用的法律、法规及相应条款正确合理。

3、符合规定的行政程序，行政机关做出具体行政行为为必须符合法律法规规定的行政程序以及行政程序的一般原则。

人民法院在做出维持判决时，应遵循以下规则对被诉行为予以审查，以确定应适用的法律规范。首先，要遵循行政审判适用法律的一般原则，对被诉行为所依据的事实进行审查，为正确适用法律提供事实基础。其次，要对被诉具体行政行为所适用的法律、法规及其相关相应条款是否正确合理进行审查，以确定被诉行政行为是否适用维持判决。具体审查内容包括：（1）适用的法律法规是否现行有效，尚未生效或已废止的法律不得适用彼法，应适用此条款而适用彼条款的情形；（3）排除适用了不应当适用和应当适用而没有适用的情形；（4）审查适用法律法规的主体是否合法，其是否在法定职权范围内行使职权。再者，应当注意用行政程序规范以及行政程序一般原则对被诉行政行为的程序合法性进行审查，以确认其是否符合法定程序，能否判决予以维持。

二、撤销判决

撤销判决，是指人民法院经过审查，认定被诉行政行为违法，对其予以撤销，否定其效力的判决。行政诉讼的主要目的就是为了撤销违法的，对公民合法权益产生侵害的行政行为。通过人民法院的撤销判决，可以对违法的具体行政行为予以纠正，从而确保行政法律秩序的正常运行，依法行政的真正实现。撤销判决有全部撤销判决、部分撤销判决和撤销并重新作出具体行政行为判决三种具体形式。根据《行政诉讼法》第54条第2项的规定，做出撤销判决，应当具有下列情形之一：

1、主要证据不足。指行政机关实施的具体行政行为缺乏必要的证据，不足以证明该具体行政行为所认定的事实情况，行政行为主要证据不足，人民法院应予以判决撤销。

2、适用法律、法规错误。指行政机关在实施行政行为时错误地援用了法律法规。主要有以下表现：①选择适用的法律、法规不正确；②选择适用的法律法规条款不正确；③适用无效的法律法规；④适用法律法规不全面；⑤违反法律冲突适用规则；⑥行政行为没有法律法规为依据。

3、违反法律规定的行政程序。指行政机关实施行政行为时违反行政程序法规规范。行政行为违反法定行政程序，指导致被撤销的法律后果。违反法定程序的表现形式主要有：①步骤或顺序违法；②行政活动的形式违法；③时限违法。

4、超越职权

超越职权是指行政机关实施具体行政行为时超越了法律法规授予的权力界限。人民法院对被诉具体行政行为是否超越职权，可以从以下几个方面予以审查：①被诉行政行为是否行使了宪法，法律没有词语的权力，即无权限。②被诉行政行为是否行使了法律词语其他行政机关的权力，即事物越权。包括行政机关行使国家权力机关，司法机关的职权，以及某一行政机关行使了其他行政机关职权的情形。③被诉行政行为是否超（行政处罚的行政机关在法定处罚种类和幅度以外事实处罚：二是地域越权，即行政机关行使职权超越了地域管辖范围：三是层级越权，包括下级行政机关行使了上级行政机关的权限和上级行政机关行使了下级行政机关的权限。

5、滥用职权

滥用职权，是指行政机关的具体行政行为违反法律授予该职权的目的?做出行政行为时存在主观恶意?。人民法院可以从以下几个方面审查被诉行为是否构成滥用职权：①被诉行政行为的做出是否违背法律的目的。行政机关关在行使法律赐予的权力时，不得与法律追求的目的相背离，否则就是滥用职权。如被告的罚款决定不是为了制裁违反行政法义务的行为，而是出于为了收集资金的目的，就构成滥用职权。②被诉行政行为的做出是否掺杂了不适当的考虑。包括行政机关在做出被诉行政行为时是否考虑的重要因素。如被告在做出被诉行政行为时不适当地考虑了相对人的身份及相对人与行政机关共工作人员的亲属关系等，该行政决定即属滥用职权。③被诉行政行为是否有违反比列原则的情形，包括被告在行使职权做出具体行政行为时是否有独断专横，反复无常以及同等情况下不同等对待等现象。如对同以法律法规的有关条款在同类案件中先后做出不同的解释，造成同类案件不同处理以及对违法轻者重罚，重者轻罚等现象。

三、履行判决

履行判决是针对被告不作为行为而采用的判决形式，是指人民法院经审查，认定被告负有法定职责而未履行且无正当理由所做出的责令被告限期履行职责的判决。

《行政诉讼法》第54条第三项规定：“被告不履或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。”据此，人民法院在做出履行判决时应同时慢足以下条件：①被告依法负有法定职责；②被告对相对人的申请不予答复，即存在不履行或拖延履行法定职责的情形；③被告不履行或拖延履行法定职责无正当理由。

根据履行判决的适用条件，人民法院在审理被告不作为案件时，应从以下几个方面对被诉讼行为进行审查，以最终确定其应适用的法律规范。

1、被告是否负有与原告申请事项相关的法定职责。被告负有相关的法定职责才有可能适用履行判决的相关法律条款。否则，应适用驳回诉讼请求的判决类型与法律条款驳回原告的诉讼请求。

2、被告是否有对相对人的申请不予答复即不履行或拖延履行法定职责的情形。具体审查以下内容：①相对人是否提出相关的申请，对此应有相对人负举证责任，相对人不能举证的，则其诉讼被告不作为的理由不能成立，应适用驳回诉讼请求的判决类型及相关条款。②被告对相对人的申请是否做出明确的意思表示。若做出明确的意思表示，无论该意思表示是同意或批准，还是拒绝或不批准，则都构不成不作为，不适用履行判决的类型及条款。同意或批准的意思表示意味着已作为且已答复了相对人的申请，只不过是未具体执行；拒绝或不批准的明示拒绝行为，实际上是被告履行职责的否定性表现形式，是一种作为的形式，对此应适用撤销、确定等判决类型及法律条款。③被告不予答复的期限是否超过法定的合理的期限。

《解释》第39条规定：“共民、法人或其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其规范性文件对行政机关履行职责的期限另有的，从其规定。“公民、法人或其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保持其人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，起诉期间不受前款规定的限制。”可见行政机关对相对人有关申请答复的合理期限通常是60日。人民法院应据此对被诉行政行为予以审查。

3、被告不履行或拖延履行法定职责无正当理由。若被告有正当理由，如无管辖权或因不可抗力等原因而导致不履行或拖延履行法定职责的，则不构成违法，也不应该做出履行判决，而应判决驳回原告的诉讼请求。

四、变更判决