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南京市安全生产条例

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南京市安全生产条例

江苏省南京市人大常委会


南京市人民代表大会常务委员会公告

(第4号)



《南京市安全生产条例》已由南京市第十五届人民代表大会常务委员会第四次会议于2013年8月30日制定,江苏省第十二届人民代表大会常务委员会第五次会议于2013年9月27日批准。现予公布,自2014年1月1日起施行。



南京市人民代表大会常务委员会
2013年10月8日




南京市安全生产条例

(2013年8月30日南京市第十五届人民代表大会常务委员会第四次会议制定 2013年9月27日江苏省第十二届人民代表大会常务委员会第五次会议批准)



第一章 总 则

第一条 为了加强安全生产工作,防止和减少安全事故,保障人民群众生命和财产安全,促进经济发展和社会稳定,根据《中华人民共和国安全生产法》、《江苏省安全生产条例》等有关法律、法规,结合本市实际,制定本条例。
第二条 本市行政区域内生产经营单位的安全生产及其相关监督管理活动,适用本条例。
法律、法规对消防安全、道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全和民用航空安全等另有规定的,从其规定。
第三条 安全生产应当坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针,遵循政府统一领导、部门依法监管、生产经营单位全面负责、社会参与监督的原则。
第四条 生产经营单位是安全生产的责任主体,应当遵守安全生产法律、法规和标准,加强安全管理,健全责任制度,强化保障措施,完善安全条件。
生产经营单位主要负责人应当对本单位的安全生产工作全面负责。
第五条 生产经营单位的从业人员依法享有获得安全生产保障的权利,并应当履行安全生产方面的义务。
第六条 工会依法组织本单位从业人员参加安全生产工作的民主管理和民主监督,参与生产安全事故调查,提出保障安全生产的意见和建议,督促本单位纠正违法行为、消除事故隐患,维护从业人员的合法权益。
第七条 市、区人民政府应当将安全生产工作纳入国民经济和社会发展规划,建立和完善监控体系、责任制度和考核奖惩制度,督促有关部门履行安全生产监督管理职责。
镇人民政府、街道办事处应当按照本条例规定,做好辖区内相关安全生产监督管理工作。
第八条 安全生产监督管理部门依法对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理,指导、协调、监督安全生产管理工作。
公安、住房和城乡建设、质量技术监督、交通运输等对涉及安全生产的事项负有审批、处罚等监督管理职责的部门(以下称专项监管部门),应当按照有关法律、法规的规定,分别对道路交通、建筑施工、特种设备、交通运输等方面的安全生产实施专项监督管理。
其他负有安全生产监督管理职责的部门,应当在各自职责范围内对安全生产工作实施监督管理。
第九条 市、区人民政府及其有关部门应当加强安全生产有关法律、法规和知识的宣传,组织开展安全生产教育和培训,推进安全文化建设,增强社会公众的安全生产意识和防范事故的能力。
报刊、电视、广播、网络等媒体有开展安全生产宣传报道的义务,对安全生产工作进行舆论监督。
第十条 市、区人民政府鼓励和支持安全生产科学技术的研究开发,鼓励和支持安全生产先进技术、装备、工艺的推广应用。
第十一条 对在改善安全生产条件、防止生产安全事故、参加应急处置等方面取得显著成绩的单位和个人,市、区人民政府及其有关部门应当给予表彰和奖励。

第二章 安全生产保障

第十二条 生产经营单位应当具备法律、法规、国家标准或者行业标准规定的安全生产条件;不具备安全生产条件的,不得从事生产经营活动。
第十三条 生产经营单位应当建立下列安全生产管理制度:
(一)安全生产责任制;
(二)安全生产例会制度;
(三)特种作业人员和特种设备作业管理制度;
(四)生产安全事故隐患排查治理制度;
(五)职业危害防治制度;
(六)法律、法规规定的其他安全生产管理制度。
第十四条 生产经营单位主要负责人应当履行下列职责:
(一)确定分管安全生产的负责人,配备安全管理人员;
(二)保证安全生产必需的资金投入和有效使用;
(三)组织开展事故隐患排查治理;
(四)组织实施职业危害防治管理措施;
(五)每年向安全生产监督管理部门、专项监管部门或者有关部门提交本单位的安全生产情况报告;
(六)法律、法规规定的其他安全生产职责。
分管安全生产的负责人应当协助主要负责人履行安全生产职责,并组织开展安全生产教育和培训、科学技术研究和应用等工作;其他负责人应当按照职责分工做好安全生产工作。
第十五条 有下列情形之一的生产经营单位应当设立安全生产委员会,其他生产经营单位可以设立安全生产委员会:
(一)属于矿山、建筑施工以及危险物品的生产、经营、使用、储存、运输等高度危险性行业(以下称高危行业),从业人员在五十人以上的;
(二)属于金属冶炼、船舶修造和拆解、电力、装卸、交通运输等较大危险性行业(以下称较大危险行业),从业人员在一百人以上的;
(三)其他行业生产经营单位从业人员在三百人以上的。
生产经营单位的安全生产委员会由本单位主要负责人、分管安全生产的负责人、安全生产管理机构及相关机构负责人、安全生产管理人员以及工会组织代表组成,未建立工会组织的,由从业人员代表参加。
安全生产委员会应当审查本单位年度安全生产工作计划、重大安全生产技术项目实施、安全生产各项投入等情况,研究和协调有关安全生产的重大事项,督促落实消除事故隐患的措施。安全生产委员会至少每季度召开一次会议,会议应当有书面记录。
第十六条 依照本条例第十五条规定应当设立安全生产委员会的生产经营单位,应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员。高危行业生产经营单位从业人员在五十人以上不足一百人的,配备专职安全生产管理人员不少于一名。高危行业、较大危险行业生产经营单位从业人员在一百人以上不足三百人的,配备专职安全生产管理人员不少于两名。生产经营单位从业人员在三百人以上不足一千人的,配备专职安全生产管理人员不少于三名;从业人员在一千人以上不足五千人的,配备专职安全生产管理人员不少于八名;从业人员在五千人以上的,配备专职安全生产管理人员不少于十五名。
前款规定以外的生产经营单位,从业人员不足一百人的,应当配备安全生产管理人员,或者委托具有国家相关专业技术资格的工程技术人员提供安全生产管理服务;从业人员在一百人以上不足三百人的,应当配备专职安全生产管理人员。
第十七条 生产经营单位应当建立健全安全生产责任制,明确各岗位的责任人员、责任内容和考核要求,建立包括全体人员和全部生产经营活动的责任体系。任何人不得通过委托、授权等形式将安全生产责任转移给其他人。
第十八条 生产经营单位安全生产所需资金应当纳入年度生产经营计划和财务预算,专款专用。高危行业、较大危险行业的生产经营单位应当按照规定提取和使用安全生产费用,并接受有关部门的监督。
第十九条 生产经营单位应当建立健全事故隐患排查治理和建档监控等制度,定期组织安全生产管理人员、工程技术人员和其他相关人员排查本单位的事故隐患。对排查出的事故隐患,应当进行风险评估和登记,实行分级管理,并按照职责分工实施监控治理。
第二十条 对于一般事故隐患,生产经营单位应当立即组织整改。
对于重大事故隐患,生产经营单位应当进行风险评估,制定和落实治理方案,及时排除,并根据需要停用相关设备,全部或者局部停产停业;重大事故隐患治理结束后,应当组织对治理情况进行评估。
生产经营单位在事故隐患治理过程中,应当采取相应的安全防范措施,防止事故发生。事故隐患排除前和排除过程中无法保证安全的,应当从危险区域内撤出人员,疏散周边可能危及的其他人员,并设置警戒标志。
第二十一条 可能产生职业病危害的生产经营单位应当按照规定设置职业病防护设施,采取职业病防治管理措施,为从业人员提供符合国家职业卫生标准和要求的工作环境和条件。
第二十二条 生产经营单位应当加强高温作业和高温天气作业的劳动保护工作,采取防暑降温措施,保证作业场所符合国家职业卫生标准。
第二十三条 生产经营单位主要负责人、分管安全生产的负责人、安全生产管理人员和特种作业人员应当参加安全培训;按照国家规定需具有相应资格的,应当经考核合格取得资格后方可上岗。
生产经营单位应当对在岗的从业人员定期进行安全生产教育和培训,对新进的、离岗六个月以上的或者换岗的从业人员,使用新工艺、新技术、新材料、新设备的有关从业人员,及时进行安全生产教育和培训。
第二十四条 高危行业、较大危险行业的生产经营单位,按照国家规定实行安全生产风险抵押金制度。发生生产安全事故时,其存缴的安全生产风险抵押金转作事故抢险救灾和善后处理所需资金;生产安全事故处置后,安全生产风险抵押金存缴不足的,应当及时补足。
鼓励生产经营单位参加安全生产责任保险。生产经营单位参加安全生产责任保险的,报安全生产监督管理部门核实后,可以不再存缴安全生产风险抵押金。
第二十五条 生产经营单位应当按照规定开展安全生产标准化建设,并接受安全生产监督管理部门或者有关部门的指导。
第二十六条 生产经营单位应当推进安全生产技术研究和应用,使用新工艺、新技术、新材料、新设备并掌握其安全技术特性,淘汰陈旧落后或者安全保障性能不符合要求的安全防护设施、设备与技术,提高安全生产科技保障能力。不得使用国家明令淘汰、禁止使用的危及生产安全的工艺、设备。
第二十七条 本市推进安全生产社会化服务体系建设,支持中介服务机构依法开展安全生产评价、检测、检验、咨询、培训等活动。
中介服务机构应当具有法律、行政法规规定的资质,依法开展工作并对其提供的服务承担责任,且不得有下列行为:
(一)将承接的服务项目违法转让、转包给其他单位或者个人;
(二)违反安全评价程序;
(三)出具虚假或者失实的安全评价报告;
(四)法律、法规规定的其他违法行为。
中介服务机构应当加强自律管理,开展诚信服务,建立并完善从业人员管理制度,加强对从业人员的监督。
第二十八条 生产经营单位及其有关负责人和其他有关人员禁止下列行为:
(一)违章指挥或者放任从业人员违反操作规程、安全管理规定进行作业;
(二)违反操作规程或者安全管理规定进行作业;
(三)不按照国家规定上报事故隐患;
(四)擅自启封或者使用因不符合安全生产规定被查封、扣押的设施、设备和器材;
(五)拒绝、阻碍安全生产监督检查;
(六)在规定时间内拒不执行安全生产监察指令。

第三章 重点事项规范

第二十九条 高危行业生产经营单位的建设项目和国家规定的其他建设项目,应当进行安全条件论证,编制安全条件论证报告,并按照国家规定委托具有相应资质的中介服务机构进行安全预评价,编制安全预评价报告。
生产经营单位应当依法对本条第一款规定的建设项目安全设施进行设计,并报送有关部门审查;未经审查同意的,不得开工建设。提请审查安全设施设计时,应当提交安全预评价报告。建设项目安全设施的施工应当由具有相应资质的施工单位进行,并与建设项目主体工程同时施工、同时投入生产和使用。
本条第一款规定的建设项目竣工投入生产或者使用前,应当依照有关法律、法规的规定对安全设施进行验收;验收合格后,方可投入生产或者使用。依法需要进行生产、使用试运行的,应当按照有关规定进行试运行。
第三十条 矿山和生产、储存、使用危险物品的生产经营单位,应当委托具有资质的中介服务机构对本单位安全生产条件每三年进行一次安全评价,提出安全评价报告。安全评价报告应当包括安全生产条件存在的问题及整改方案。生产经营单位应当将安全评价报告和整改方案落实情况,及时报送安全生产监督管理部门或者相关专项监管部门备案。安全生产监督管理部门或者相关专项监管部门,应当对安全评价报告及整改方案落实情况进行检查或者抽查。
供电、供气、供热、污水处理等市政基础设施运营单位以及城市轨道交通运营单位,应当定期开展安全评价,及时排除生产安全事故隐患,保障安全运行。
第三十一条 生产经营单位应当对重大危险源登记建档,进行监控和定期检测、评估,制定应急预案,告知从业人员和相关人员在紧急情况下应当采取的应急措施。生产经营单位应当按照国家规定将本单位重大危险源及有关安全措施、应急措施报安全生产监督管理部门和有关部门备案。
第三十二条 生产经营单位进行危险场所动火作业、高处作业、有限空间作业、临近高压输电线路作业以及爆破、吊装、挖掘、建筑物和构筑物拆除、大型检修、装卸等危险作业,应当执行有关危险作业管理制度,并履行下列职责:
(一)确认现场作业条件符合安全作业要求;
(二)确认作业单位的从业资质,从业人员的上岗资格、身体状况及配备的劳动防护用品符合安全作业要求;
(三)配备相应的安全设施,采取安全防范措施,设置作业现场的安全区域,确定专人现场统一指挥和监督;
(四)进行危害风险评估,制定控制措施、作业方案、安全操作规程和应急救援预案,向从业人员详细说明危险因素、作业安全要求和应急措施;
(五)发现直接危及人身安全的紧急情况时,采取应急措施,停止作业,撤出人员。
现场作业方案应当经本单位施工技术负责人审查同意后方可实施。项目负责人应当安排有关人员在危险作业前向从业人员进行有关安全技术交底,并经双方签字确认。
第三十三条 生产经营单位发包生产经营项目、出租场所的,应当履行下列安全生产责任:
(一)发包、出租给具有相应资质的承包方、承租方;
(二)签订安全生产责任协议,明确各自安全生产责任;
(三)向承包方、承租方书面告知发包项目、出租场所及相关设备的基本情况、安全生产要求;
(四)协调解决承包方、承租方提出的安全生产问题;
(五)发现承包方、承租方有安全生产违法行为的,及时劝阻,并报告安全生产监督管理部门和有关部门;
(六)要求高危行业和较大危险行业的承包方、承租方提供相关安全评价报告。
承包方、承租方应当服从发包方、出租方对其安全生产工作的统一协调、管理,并依法负责本单位安全生产工作。发生生产安全事故时,应当立即如实报告安全生产监督管理部门和有关部门,并通报发包方、出租方。
第三十四条 建设工程施工现场安全由建筑施工单位负总责;实行施工总承包的,由总承包单位负责。总承包单位依法将建设工程的专业工程或者劳务作业分包给其他单位的,分包合同应当明确总承包单位和分包单位在安全生产方面的责任,但不得约定劳务分包单位承担主要安全生产责任。
建设工程施工单位通过租赁设备的方式将施工作业或者工程发包给设备租赁单位的,建设工程施工单位应当承担安全生产管理职责,不得将依法由其承担的安全生产责任转移给设备租赁单位。
第三十五条 建设工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。
工程监理单位在实施监理过程中,发现存在安全事故隐患的,应当要求施工单位整改;情况严重的,应当要求施工单位暂时停止施工,并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的,工程监理单位应当及时向有关部门报告。
工程监理单位和监理工程师应当依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理,并对建设工程安全生产承担监理责任。
第三十六条 同一建筑物由两个以上产权单位所有的,产权单位之间应当签订安全生产责任协议;产权单位将同一建筑物出租给两个以上使用单位从事生产经营活动的,产权单位应当与使用单位分别签订安全生产责任协议。安全生产责任协议应当明确一个产权单位或者依法委托物业服务单位对建筑物公共区域、消防设施、重要设施进行安全管理。
使用单位应当负责本单位生产经营区域的安全生产工作,并配合产权单位、物业服务单位对建筑物公共区域、消防设施、重要设施进行安全管理。
第三十七条 使用劳务派遣人员的生产经营单位,应当履行安全生产责任,将劳务派遣人员纳入本单位对从业人员安全生产进行统一管理,对劳务派遣人员进行教育和培训,不得将由其承担的安全生产管理责任转移给劳务派遣单位。

第四章 监督管理

第三十八条 市、区人民政府及其有关部门应当按照属地管理、分级负责的原则,建立安全生产行政责任制。
市、区人民政府及其有关部门的主要负责人对本行政区域、本系统的安全生产管理工作承担主要责任,其他分管负责人按照职责分工依法承担相应安全生产管理工作责任。
第三十九条 市、区人民政府履行下列安全生产监督管理职责:
(一)建立安全生产控制指标,实行目标管理;
(二)定期研究部署、统筹协调安全生产工作中的重大事项;
(三)建立健全安全生产考核体系,考核所属部门、下级人民政府、本级人民政府派出机构的安全生产工作,并根据考核情况实施奖惩;
(四)组织调查处理生产安全事故;
(五)法律、法规规定的其他职责。
第四十条 安全生产监督管理部门履行下列职责:
(一)综合分析安全生产形势,统计分析本行政区域内生产安全事故情况,定期向本级人民政府报告安全生产工作,提出意见和建议;
(二)指导、协调、监督检查本级人民政府有关部门、下级人民政府、本级人民政府派出机构履行安全生产监督管理职责,研究、协调和解决安全生产中的重大问题;
(三)制定本行政区域安全生产发展规划,会同有关部门编制、实施安全生产专项规划;
(四)依法审批安全生产许可事项并对审批负责;
(五)依法对生产经营单位的安全生产工作实施监督检查,负责非煤矿山、危险化学品和烟花爆竹生产经营单位安全生产的监督管理;
(六)根据本级人民政府的授权或者委托,组织开展生产安全事故的应急救援和调查处理,并及时发布生产安全事故处理信息;
(七)负责生产经营单位作业场所职业危害的监督检查;
(八)法律、法规和本级人民政府规定的其他职责。
第四十一条 专项监管部门及其他负有安全生产监督管理职责的部门履行下列职责:
(一)监督检查其主管行业或者领域生产经营单位执行安全生产法律、法规的情况,督促治理重大事故隐患,依法处理安全生产违法行为;
(二)依法审批安全生产许可事项并对审批负责;
(三)参与生产安全事故应急救援和调查处理,并按照有关规定统计、上报事故调查处理情况;
(四)法律、法规和本级人民政府规定的其他职责。
第四十二条 开发区(园区)管理机构应当确定负责安全生产监督管理的机构和人员,做好本区域内的安全生产监督管理工作。
第四十三条 镇人民政府、街道办事处应当确定负责安全生产监督管理的机构和人员,对辖区内高危行业以外的生产经营单位实施安全生产日常检查,指导村民委员会、居民委员会开展安全生产活动,并协助有关部门实施安全生产监督管理。发现生产安全事故隐患或者违法行为,应当督促生产经营单位限期治理或者改正,并向有关部门报告。
第四十四条 市、区人民政府应当建立相应的资金投入和保障机制,设立安全生产专项资金,纳入本级财政预算。安全生产专项资金应当用于安全生产宣传教育和培训、应急救援、事故调查处理、工作考核奖励以及安全生产监督管理装备、设施建设等事项。
第四十五条 安全生产监督管理部门应当会同有关部门建立安全生产联合执法工作体系,按照各自职责和监督检查计划开展联合检查和专项督查,及时查处安全生产违法行为。
下列生产经营单位列入重点监督检查对象:
(一)存在重大危险源的;
(二)存在重大事故隐患的;
(三)近三年内发生较大以上等级生产安全事故的;
(四)一年内发生两次以上一般生产安全事故的;
(五)其他应当实行重点监督管理的。
第四十六条 安全生产监督管理部门应当会同有关部门建立重大事故隐患治理督办制度,对检查发现的重大事故隐患,应当及时下达整改指令书,督促整改治理;对逾期不履行重大事故隐患治理责任的,应当向本级人民政府报告,实行挂牌督办,依法查处违法行为。
第四十七条 安全生产监督管理部门应当会同有关部门建立安全生产违法行为信息库,记录生产经营单位违法行为信息。违法行为情节严重的,应当向社会公布。
生产经营单位安全生产违法行为记录应当纳入本市企业信用信息系统,为对其经营资质、市场准入、招标投标等事项进行管理提供依据。
第四十八条 安全生产监督管理部门和有关部门应当建立生产安全事故隐患和违法行为举报的受理、核查、处理、协调、督办、移送、答复、统计和报告制度,公开举报电话、电子信箱,及时受理、查处举报事项,并依法保护举报人合法权益。

第五章 应急救援和事故调查处理

第四十九条 市、区人民政府及其有关部门应当建立本行政区域、本系统安全生产应急救援体系,制定生产安全事故应急救援预案,落实应急组织、人员、通讯、装备、经费、物资等应急资源和措施,定期开展应急救援演练。
安全生产监督管理部门应当会同有关部门建立安全生产应急管理信息平台,完善包含救援队伍、救援物资、救援专家等信息的数据库。安全生产应急管理信息平台应当与生产经营单位安全生产动态监控系统互联互通、信息共享。
第五十条 生产经营单位应当根据本单位事故预防重点,落实下列安全生产应急管理措施:
(一)制定应急救援预案,报安全生产监督管理部门和有关部门备案;
(二)每年应当至少组织一次综合或者专项应急救援预案演练,高危行业、较大危险行业的生产经营单位应当每半年至少组织一次演练;
(三)高危行业、较大危险行业的生产经营单位应当建立应急救援组织,配备必要的应急救援装备和器材;其他生产经营单位可以建立应急救援组织,未建立的,应当指定兼职的应急救援人员或者与具备相应能力的专业救援队伍签订应急救援协议;
(四)建立危险化学品生产、储存、运输等环节的安全生产动态监控系统及预警预报体系,定期进行安全生产风险分析。
遇到险情时,现场有关人员应当立即向本单位负责人报告。生产经营单位应当及时启动应急预案,实施救援工作,抢救人员和财产。生产经营现场带班人员、班组长和调度人员有权在第一时间下达停止作业、撤离人员的命令。
第五十一条 发生生产安全事故造成人员伤害需要抢救的,生产经营单位应当及时将受伤人员送至医疗机构,并垫付医疗费用。生产经营单位负责人应当在生产安全事故发生一小时内,向安全生产监督管理部门和有关部门如实报告。需要组织保护事故现场、保全现场物品的,生产经营单位应当妥善保管有关物证。
生产安全事故可能危及周边公众人身安全时,事故发生地人民政府应当立即组织疏散、撤离和安置相关人员,减少人员伤亡和财产损失,防控次生和衍生事故发生。相关单位和人员应当服从当地人民政府的指挥和安排。
因生产安全事故造成供电、供气、供热、给排水、交通、通信等市政基础设施损坏的,事故发生地人民政府应当组织有关部门尽快修复,保障正常的生产、生活需要。
第五十二条 未造成人员伤亡并且直接经济损失不足三百万元的一般生产安全事故,由生产经营单位组织调查,调查情况应当报安全生产监督管理部门和有关部门备案。
下列一般生产安全事故由所在区人民政府授权或者委托区安全生产监督管理部门会同有关部门组织事故调查组进行调查:
(一)一次死亡不足三人的生产安全事故;
(二)一次重伤(含急性工业中毒)不足十人的生产安全事故;
(三)直接经济损失三百万元以上不足一千万元的生产安全事故。
下列生产安全事故由市人民政府授权或者委托市安全生产监督管理部门会同有关部门组织事故调查组进行调查:
(一)较大生产安全事故;
(二)列入市人民政府安全生产考核的生产经营单位发生的一般生产安全事故;
(三)需向市级以上住房和城乡建设部门办理安全监督备案手续的建设工程发生的一般生产安全事故;
(四)市属开发区(园区)发生的一般生产安全事故;
(五)本市行政区域内发生的具有较大影响的一般生产安全事故。
省人民政府或者上级有关部门委托调查的生产安全事故,由被委托的部门会同市安全生产监督管理部门等单位组织事故调查组进行调查,并接受委托单位的监督和指导。

第六章 法律责任

第五十三条 生产经营单位主要负责人违反本条例第十四条第三项、第四项、第五项规定的,由安全生产监督管理部门责令限期改正;逾期未改正的,处以五千元以上二万元以下罚款。
生产经营单位主要负责人、分管安全生产的负责人违反本条例第二十三条第一款规定,未参加安全培训且未取得国家规定的相应资格证书的,按照前款规定予以处罚。
第五十四条 生产经营单位违反本条例第十六条规定,未按照规定人数配备安全生产管理人员的,由安全生产监督管理部门责令限期改正;逾期未改正的,责令停产停业整顿,并可以按照应配人数,每少配一人处以五千元罚款,罚款总额不超过二万元。
第五十五条 生产经营单位违反本条例第二十条规定,未按照规定对一般事故隐患进行治理的,由安全生产监督管理部门责令限期改正;逾期未改正的,处以一万元以上五万元以下罚款。
生产经营单位未按照规定对重大事故隐患进行治理的,由安全生产监督管理部门责令限期改正,处以五万元以上二十万元以下罚款,对该单位主要负责人处以五千元以上一万元以下罚款;逾期未改正的,责令停产停业整顿;经停产停业整顿仍未改正的,提请有关部门依法吊销其相关证照;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第五十六条 中介服务机构违反本条例第二十七条第二款第一项规定的,由安全生产监督管理部门责令限期改正,没收违法所得,处以五万元以上二十万元以下罚款;逾期未改正的,提请有关部门吊销其相应资质。
中介服务机构违反本条例第二十七条第二款第二项规定的,由安全生产监督管理部门责令限期改正,没收违法所得,处以二万元以上十万元以下罚款;逾期未改正的,提请有关部门吊销其相应资质。
中介服务机构违反本条例第二十七条第二款第三项规定,出具失实的安全评价报告情节严重的,由安全生产监督管理部门责令限期改正,没收违法所得,处以五万元以上二十万元以下罚款;逾期未改正的,提请有关部门吊销其相应资质。
第五十七条 生产经营单位及其有关负责人和其他有关人员违反本条例第二十八条规定的,由安全生产监督管理部门给予警告,并可以对生产经营单位处以一万元以上三万元以下罚款,对其有关负责人、其他有关人员处以一千元以上一万元以下罚款。
第五十八条 生产经营单位有下列行为之一的,由安全生产监督管理部门责令限期改正,并可以处一万元以上五万元以下罚款;逾期未改正的,责令停产停业整顿:
(一)违反本条例第三十二条规定,未执行危险作业有关管理制度、措施的;
(二)违反本条例第五十一条第一款规定,未抢救生产安全事故受伤人员且未垫付医疗费用的。
第五十九条 安全生产监督管理部门、专项监管部门及其他有关部门的工作人员有下列情形之一的,依法追究行政责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
(一)未按照规定履行安全生产监督管理责任的;
(二)对不符合法定安全生产条件的事项予以许可或者验收通过的;
(三)发生生产安全事故后,未按照本级人民政府的授权或者委托组织救援,或者玩忽职守,致使人员伤亡、财产损失扩大的;
(四)对生产安全事故隐瞒不报、谎报或者拖延报告的。

第七章 附 则

第六十条 本条例下列用语的含义:
(一)生产经营单位,是指从事生产经营活动的企业、个体工商户以及其他能够独立承担民事责任的经营性组织;
(二)生产经营单位主要负责人,是指生产经营单位的法定代表人或者实际拥有本单位生产经营最高管理权限的人员。
第六十一条 本市国家机关、事业单位、社会团体及其他单位在非生产经营活动中的安全作业管理,可以参照本条例执行。
第六十二条 本条例自2014年1月1日起施行。









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印发湛江市土地执法共同责任制规定的通知

广东省湛江市人民政府办公室


印发湛江市土地执法共同责任制规定的通知


各县(市、区)人民政府,湛江经济技术开发区管委会,市府直属各单位:

《湛江市土地执法共同责任制的规定》业经市人民政府同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。


湛江市人民政府办公室

二○一○年六月二十九日





湛江市土地执法共同责任制的规定

第一章 总 则

第一条 为明确各级政府及有关部门在土地管理中的职责和分工,切实保护国土资源,根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政监察法》、《广东省国土资源监督检查条例》、《关于建立土地管理共同责任制度的通知》(粤府〔2008〕100号)、《违反土地管理规定行为处分办法》(监察部、人力资源社会保障部、国土资源部第l5号令)等有关法律、法规和规章,结合我市实际,制定本规定。

第二条 本规定所称的土地执法共同责任是指各级政府及其派出机构、各职能部门和相关单位及其工作人员在土地管理及违法用地查处工作中依照法律、法规和相关规定应当承担的责任。

第三条 本规定适用于湛江市行政区域内的土地执法共同责任的追究。

第四条 市成立违法用地查处整改工作领导小组,由市长任组长,分管国土工作的副市长任副组长,相关职能部门的主要负责人为成员。领导小组负责制定全市范围内预防和查处土地违法行为的各项政策及措施,拟订行动方案,协调联动机制行动中存在的重大问题,督促县(市、区)及相关职能部门按照要求,开展对违法用地行为查处的各项整改工作。领导小组下设办公室,办公室设在市国土资源局,具体负责违法用地行为查处整改的日常工作。

各县(市、区)政府(含湛江开发区管委会,下同)要成立相应机构,确保人员到位,措施有力,工作顺利开展。

第五条 要依法实行严格的督查督办、目标责任管理和责任追究制度。按照谁主管,谁负责的原则,县(市、区)、镇(乡)政府(含街道办事处,下同)主要领导是本行政区域(辖区)内土地管理的第一责任人,政府分管领导和相关职能部门的主要负责人是土地管理的主要负责人,相关职能部门的分管领导、经办人员是土地管理的直接责任人。

第六条 违法用地行为的制止及查处工作按照属地管理原则,下级政府和相关职能部门对上级政府以及相关职能部门负责。

第二章 职责分工

第七条 各级国土资源部门是查处违法用地的主要执法部门,负责监督检查辖区内土地管理法律、法规和规章的执行情况;建立预警机制,预防违法用地行为的发生;组织土地执法动态巡查工作;受理对土地违法行为的检举、控告;依法查处土地违法案件。具体任务是:

(一)建立动态巡查责任制。基层国土资源所和县(市、区)国土资源部门必须每日一巡、每周一报、每月通报,即每个工作日实施动态巡查1次,建立巡查台帐,对本辖区内新发生的土地违法行为必须在5个工作日内发现并采取相应措施;建立层层通报制度,进行专项查处的部门负责每周将违法用地查处动态及土地执法共同责任追究情况向所在县(市、区)政府报告,各县(市、区)政府于每月底前汇总成通报表报市违法用地查处整改工作领导小组办公室。

(二)发现涉嫌违法用地行为的,应在3个工作日内予以核实,确属违法用地行为的,应立即责令违法当事人改正,立案查处,并书面(紧急情况下,可采用电话、口头等方式,但应做好记录,下同)告知所在镇(乡)政府。

(三)依法立案查处违法用地案件及移送案件。对已立案的土地违法案件依法调查并作出行政处罚决定。当事人对行政处罚决定逾期不申请行政复议或提起行政诉讼,又不履行的,应当依法申请人民法院强制执行。需追究相关责任人行政责任的,应当在作出行政处罚决定后l0个工作日内将案件移送纪委、监察部门或相应的干部任免机关。对符合刑事追诉标准、涉嫌犯罪的案件,应当按要求制作有关文书,及时将案件移送同级公安机关,并抄送同级人民检察院。对已作出行政处罚但未能及时移送的涉嫌犯罪案件,应当在作出行政处罚决定后10日以内向同级公安机关、人民检察院抄送《行政处罚决定书》副本,并书面告知相关权利人。

第八条 规划(建设)、城管执法部门在权限范围内依照职责分工负责查处违法建设。具体任务是:

(一)规划(建设)部门负责城乡规划监督管理。在接到国土资源部门咨询函后,应当在3个工作日内协助核实并提供相关城乡规划信息资料;对涉及违法用地建设的,协助国土资源部门进行查处;在违法用地行为未处理完毕前,不得办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者建设工程竣工规划核实意见等业务。

(二)城管执法部门对城镇规划区内的违法建设负责巡查、监控、调查取证行政处罚以及拆除等工作;巡查中发现涉嫌违法用地的,应当告知国土资源部门。

第九条 县(市、区)、镇(乡)政府负责本行政区域(辖区)内国土资源保护工作,制定相关制度,要建立“早发现,早制止,早处理”的土地管理长效机制;组织有关部门和单位及时制止和依法查处土地违法行为,确保本行政区域(辖区)内无违法用地和违法建设行为的发生。

(一)镇(乡)政府在接到国土资源部门停止土地违法行为函告书之日起2个工作日内,组织相关部门对违法用地行为进行制止。制止无效的,应当在接到函告书后的第3个工作日向所在县(市、区)政府报告。县(市、区)政府在接到报告后,3个工作日内组织相关部门,对违法用地行为进行有效制止和依法处理。

(二)对城乡规划区内涉及违法用地的违法建设,镇(乡)政府在接到国土资源部门停止土地建设行为函告书之日起2个工作日内,责令违法当事人停止建设、限期改正,逾期不改正的,应当在接到函告书后10个工作日内组织对该违法建设进行依法拆除。

第十条 公安机关负责对土地违法案件中涉嫌犯罪的当事人进行立案查处。

(一)对国土资源部门移送涉嫌犯罪的土地违法案件的如下材料进行审查:1.涉嫌犯罪案件移送书;2.涉嫌犯罪情况的调查报告;3.涉案物品清单;4.有关检验报告或者鉴定结论;5.其他有关涉嫌犯罪的材料。对缺少或不符合要求的,应当要求补正。

公安机关收到国土资源部门移送涉嫌犯罪的土地违法案件后,应当按照《刑事诉讼法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》和国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等有关规定依法处理。

(二)对相关部门执法人员在依法执行职务过程中,遇到阻挠、围攻、殴打的事件,公安机关接到报警后,应当按照规定及时出警赶赴现场,依法履行职责。

(三)对有证据表明涉嫌犯罪的当事人可能逃匿或者销毁证据的,公安机关接到报案后,应当及时依法作出是否立案的决定。对涉嫌犯罪符合立案条件的,要一并采取必要的强制措施。

第十一条 国土资源部门接到公安机关《不予立案通知书》,认为公安机关应当立案的,可以在收到《不予立案通知书》后7日内向原决定的公安机关申请复议。原决定的公安机关应当在收到复议申请后10日内作出决定,并书面通知国土资源部门。申请人对公安机关不予立案的复议决定仍有异议的,可自收到复议决定书之日起3日内向检察机关建议立案监督。

第十二条 公安机关无正当理由不接受行政执法部门移送涉嫌犯罪案件,或者逾期不作出是否立案决定的,除由检察机关依法监督外,行政执法部门可以报告本级政府,由本级政府责令改正。

第十三条 行政执法部门所移送涉嫌犯罪的案件,应当接受检察机关和监察机关依法实施的监督。

第十四条 监察部门负责对查处违法用地行为的主体进行监督检查,并依法追究违法责任人的行政责任。

(一)对负有查处土地违法行为职责的相关职能部门工作进行监督,对不依法办事的工作人员实行问责,并将有关情况按规定抄报组织、人力资源部门。

(二)对国土资源部门移送的土地违法案件中涉及追究行政责任的,应当在7个工作日内决定是否立案,并书面通知移送案件的部门;决定不予立案的,应当书面说明理由,并退回案卷资料。

(三)立案调查的案件,无特殊原因的,自立案之日起6个月内办结。

第十五条 国土资源部门对违法用地情况调查清楚后,应当书面告知相关部门,相关部门依照各自职责依法处理:

(一)发展改革部门应当按照国家产业政策、发展建设规划和市场准入标准对各类拟建设项目进行审查,严格执行项目审批、核准、备案制度。在接到停止土地违法行为函告书后,对正在审批的项目建议书,不予继续办理相关手续。

(二)建设部门不得对违法用地、违法建设的单位发放施工许可证。

(三)农业、林业部门在接到停止土地建设行为函告书后,应当及时赶赴现场,开展对违法用地损毁程度的鉴定工作,并由国土资源、农业、林业部门负责督促对违法用地的复耕、复植和验收工作。

(四)工商、环境保护、卫生、文化、公安等部门对违法用地的当事人核发了有关证照的,应当及时整改。

(五)除国家、省、市重点项目、市政绿化、农业、水利和公共设施外,供电、供水、供气部门对缺少《建设用地批准书》、《国有土地使用证》、《集体建设用地使用权证》等证照之一的项目,不得供电、供水、供气。在本规定下发前已经供电、供水、供气的,接到有关部门通知后,应当在5个工作日内停止供应。

第十六条 建立和完善信息共享机制,建立土地违法案件查处协调与行政审批联动、行政执法和刑事执法衔接的工作机制。

国土资源部门向人民法院申请强制执行的行政处罚案件,人民法院应当依法立案,无正当理由不予立案和执行的,国土资源部门要及时报告本级政府,由本级政府向同级人大反映。

第三章 责任追究

第十七条 各级政府及其派出机构、各职能部门和相关单位及其工作人员不依照法律、法规和本规定查处违法用地行为并经核实的,由市违法用地查处整改工作领导小组办公室向本级党委、政府、纪委、监察部门或者任免机关对有关责任人员提请问责,并按照本规定第十八条至二十二条规定进行处理。

第十八条 有下列情形之一的,对第一责任人、主要责任人分别给予诫勉谈话:

(一)县(市、区)、镇(乡)政府因组织不力,对违法用地行为没有及时制止和查处,造成管辖区一年度内累计出现3宗情节严重的违法用地案件或1宗情节特别严重的违法用地案件;

(二)对相关部门查处违法用地行为的工作不配合、不支持、推御责任甚至阻挠、限制查处工作。

第十九条 有下列情形之一的,对相关职能部门、企业单位的主要责任人和直接责任人分别给予诫勉谈话:

(一)国土资源部门没有落实巡查责任,对管辖区内新出现的违法用地没有及时发现,导致违法用地行为得不到及时制止;对不按照城乡规划要求办理用地手续导致违法用地,对违法用地行为制止无效,不按照规定报告;

(二)规划(建设)部门未在规定限期内协助核实有关规划信息并提供相关城乡规划资料;

(三)公安机关对阻挠、围攻、殴打依法进行土地执法的工作人员的行为,没有依法履行职责,尚未造成严重后果;对涉嫌犯罪且符合立案条件,而没有按照有关规定立案侦查或依法采取相应措施;

(四)监察部门没有按照规定受理国土资源部门移送须追究行政责任的土地违法案件并立案调查;

(五)供电、供水、供气部门没有查验合法用地手续,给予供电、供水、供气;

(六)对土地违法案件负有查处职能的其他行政执法部门不履行或者不正确履行查处职责,造成发生严重的违法用地、违法建设行为。

第二十条 有下列情形之一的,对第一责任人、主要责任人分别给予记过或者记大过处分,并通报批评:

(一)县(市、区)、镇(乡)政府因组织不力,对违法用地行为没有及时有效制止,造成管辖区一年度内累计出现5宗情节严重的违法用地案件或2宗情节特别严重的违法用地案件,经诫勉谈话后,对违法用地行为没有在规定期限内组织处理;

(二)对违法用地案件隐瞒不报或者压案不查。

第二十一条 有下列情形之一的,对相关职能部门、企业单位的主要责任人和直接责任人分别给予记过或者记大过处分,并通报批评:

(一)公安机关对阻挠、围攻、殴打依法进行土地执法的工作人员的行为,没有依法履行职责,造成严重后果;对涉嫌犯罪且符合立案条件,而没有按照有关规定立案侦查或依法采取相应措施,导致危害结果持续扩大;

(二)监察部门对符合追究行政责任条件的土地违法案件,没有按规定立案调查,导致危害结果持续扩大;

(三)供电、供水、供气部门没有按规定配合停电、停水、停气,造成特别严重影响;

(四)负有查处职能的其他行政执法部门,不履行或不正确履行职责,导致违法用地行为持续恶化,造成特别严重的违法用地或违法建设行为发生;

(五)单位在同一年度内受诫勉谈话2次以上。

第二十二条 有下列行为之一的,对所在单位的年度考核实行“一票否决”,对县(市、区)、镇(乡)政府第一责任人、主要责任人或各相关职能部门、企业单位的主要责任人和直接责任人年度考核评定为不称职(不合格),情节严重的责令引咎辞职:

(一)县(市、区)、镇(乡)政府经通报批评后,对违法用地行为没有在规定期限内组织改正;

(二)一年度本行政区域(辖区)内违法用地占用耕地面积占本年度新增建设用地占用耕地面积的比例达到l5%以上或虽未达到15%,但造成恶劣影响或其他严重后果,被市以上定为重点整改地区或有重点督办案件;

(三)因处理违法用地发生严重损害群众利益,造成群众集体上访和社会治安不稳定;

(四)单位在同一年度内受通报批评2次以上。

第二十三条 对外地驻湛江办事机构参与、纵容、包庇、支持违法用地行为的,除对违法用地行为依法查处外,由监察部门向该单位所属地区的党委或政府提出建议,追究该单位主要领导的行政责任。

第二十四条 对违法用地投资者应严格按照法律、法规的规定进行行政处罚,多次实施违法用地行为依法应当追究,或者一年度内多次实施违法用地行为未经处理的,应按照累计的数量、数额处罚。

第二十五条 行政执法人员徇私舞弊,应当依法移交公安或检察机关追究刑事责任的案件不移交的,由纪委、监察部门依法查办;涉嫌渎职、受贿等职务犯罪的,将有关线索、证据材料移送同级检察机关处理。

第四章 附  则

第二十六条 本规定所称情节严重的违法用地案件是指违法用地涉及基本农田2亩以上5亩以下(不含本数),基本农田以外的耕地5亩以上10亩以下(不含本数),其他土地10亩以上20亩以下(不含本数)的案件;情节特别严重的违法用地案件是指违法用地涉及基本农田5亩以上(含本数),基本农田以外的耕地l0亩以上(含本数),其他土地20亩以上(含本数)的案件。

第二十七条 本规定由市违法用地查处整改工作领导小组办公室负责解释。

第二十八条 本规定自印发之日起实施。

论法学三形态——法哲学、法理学与法社会学

傅欣


引言 法学的知识形态的有机联系,构成一定的法学体系。我国目前的法学体系是以法律体系为参照的,除法学基础理论(现在越来越多地被称为法理学)是关于法的一般理论以外,往往是以法律部门作为法律学科确立的根据,从部门法中引申出部门法学。例如,法被划分为宪法、行政法、民法、刑法、诉讼法等不同部门,与之相应就有宪法学、行政法学、民法学、刑法学、诉讼法学等部门法学。我国法学理论虽然也论及从认识论的角度将法学分为理论法学与应用法学,但理论法学与应用法学与上述部门法学的关系并论及。我认为,法学作为一种知识形态,首先应当确定其自身的层次,这就是法哲学、法理学与法社会学。各个部门法学,例如刑法学,又可以分为刑法哲学、规范刑法学和刑法社会学。因此,在一般意义上确立法哲学、法理学和法社会学,对于所谓部门法学的理论层次划分具有指导意义。
  
一 、 法哲学  
  法哲学是以法的价值为研究对象的,在某种意义上也可以称为价值法学。法不仅表现为一种规范,而且表现为一种价值,这种价值是规范存在的根据,是一种实质合理性。因此,它是法上之法,即法之为法的本原。法的这种价值,在历史上曾经以各种方式存在,例如自然法中的自然,理性法中理性等,这里的自然与理性包含了正义、自由、平等这样一些人之所追求的美好事物。尤其随着价值哲学的兴起,出现了博登海默所称的价值取向的法理学(value oriented jurisprudence)。例如,德国学者鲁道夫 施塔姆勒把法律观念分解为两个组成部门:法律概念和法律理念(the concept to law and the idea of law)。这里的法律理念乃是正义的实现。正义要求所有的法律努力都应当指向这样一个目标,即实现在当时当地的条件下所可能实现的有关社会生活的最完美的和谐。(1)价值法学通过揭示法的价值内容。为法的规范设置提供了根据,是对合法性的一种合理性拷问。正如黑格尔指出:在法中人必然会碰到他的理性,所以他也必然要考察法的合理性。这就是我们这门科学的事业,它与仅仅处理矛盾的实定法学殊属不同。(2)黑格尔在此所说的我们这门科学,指的就是法哲学。法哲学将法规范围于理性的法庭上进行审问,对法进行价值的审视。例如美国学者罗尔斯将正义规定为首要价值,并以正义作为衡量法的合理性的一般根据,指出:正义是社会制度的首要价值,正象真理是思想体系的首要价值一样,一种理论,无论它多么精致和简洁,只要它不真实,就必须加以拒绝或修正;同样,某些法律和制度,不管它们多么有效率和有条理,只要它们不正义,就必须加以改造或废除。(3)因此,法哲学所确定的价值标准,具有对实在法的批判性。在这种意义上说,法哲学是对法的一种反思性考察。这也正是法哲学对于价值研究与哲学,尤其是政治哲学对于价值研究有所不同的地方。哲学,这里主要是指价值哲学包括政治哲学,是以一般价值为研究对象的,确立价值的一般概念。而法哲学是在价值哲学的基础上,以法为出发点,对法所应当体现的价值内容的揭示。因此,法哲学就成为哲学与法学之间传递人文蕴涵的一种中介,一座桥梁。正是通过法哲学,使法学内涵一种人文精神,从而融入整个人文社会科学的知识体系。这也是法哲学研究的主要功用,一种没有法哲学思考的法学知识体系,必定是一种封闭的、自足的、因而是墨守规范而缺乏人文性的知识体系,体现不出法学的批判精神,难以与社会发展的脉搏相合拍。在这种意义上的法学家,就难以担当得起知识分子的使命,充其量只不过是一种法律工匠。  
  法哲学是对法的一种反思,因而它具有思辩性。法哲学的这种思辩性,在黑格尔那里表现得最为明显。黑格尔法哲学研究采用的是辩证法。黑格尔指出:概念的运用原则不仅消溶而且产生普遍的特殊化,我把这个原则叫做辩证法。(1)这里的消溶,是指法的外在性状的消解,这里的普遍物是指从法的存在形式中抽象出其内在特性。在黑格尔看来,这种内在特性就是自由意志的定在,法是作为理念的自由。(2)黑格尔法哲学研究所采用的辩证法,就是一种典型的思辩。这种思辩,是一种法思辩,我国学者谢晖指出:所谓法思辩一方面是指主体在对于法与法律现象观察的基础上,即在法与法律经验的基础上,对法与法律现象的本质性和终极性思考;另一方面是指主体探折法与法律之本质问题与终极问题的方法。(3)谢晖认为,法思辩是法哲学的本质精神,也是法哲学与其他法学知识形态的根本区别之所在,相对于法哲学的思辩性而言,法社会学是观察性的、法理学是描述性的、法史学是记载性的、实用法学是解释性的。对于这一观点,我大体上是赞同的。可以说,没有思辩,就没有法哲学,如果说,价值是法哲学的研究对象,那么,思辩就是法哲学的研究方法。  
  法哲学的这种通过思辩确立法的价值的特殊,表明法哲学是对法的形而上学的考察,具有本质主义的性质。随着实证主义思潮的兴起,以形而上学为特征的本质主义的性质。随着实证主义思潮的兴起,以形而上学为特征的本质主义受到严厉批评。(4)本质主义所具有的抽象性、普遍性受到排拒,实在性、个别性受到推崇。我认为,形而上学对于事物本质的追求,是人的一种永恒的冲动。形而上学谓之道,这种道是自然与社会之本。尽管历史上的玄学,尤其是宗教神学,将道归之于天命与神意,使形而上学蒙受耻辱,但这决不能成为否定形而上学的理由。只要我们承认事物本质的存在,在法现象中,对于法的终极性决定因素的存在,我们就不能否认对法的形而上学研究、对法的规律的揭示。法哲学作为最高层次的法学知识形态,标志着一个国家、一个民族对法的感悟与体认的最高水平。因此,没有法哲学的法学知识体系是不可想象的。我国当前法学理论面临的主要任务就是要将法学提升到法哲学的高度。  
二 、 法理学  
  法理学是以法的规范为研究对象的,在某种意义上也可以称为规范法学。长期以来,我国法学界没有正确地将法理学与法哲学加以区分,换言之,法哲学的内容与法理学的内容搀杂在同一理论体系之中,因而形成两败俱伤的局面。因此,有必要厘清法理学与法哲学的关系,为法理学的研究廓清地基。  
  法首先表现为一种规范,因此规范是法的最基本的存在形式。显然,事实与规范是有区别的,事实是一个“是”与“不是”的问题;规范则是一个“应当”与“不应当”的问题。德国学者位德布鲁赫以“所有人必然要死亡”与“你不应杀人”为例向我们说明了鲁赫以“所有人必然要死亡”与“你不应杀人”为例向我们说明了两种不同的法则:必然法则和应然法则。(5)规范就是这样一种应然法则,它包括道德、习惯与法律。因此,以法律规范为对象的学科就具有不同于以事实对象的学科的性质。瑞士学者皮亚杰在考察人文科学时,将法律科学与正题法则科学加以区分。正题法则科学是指探求“规律”的学科,这里所谓的“规律”是以日常语言或以多少是形式化的语言(逻辑等)来表达的。它的意义有时是指能以数学函数的形式来表达的相对常量关系,但也指一般事实或序数关系、结构分析等等。法律科学则是一种规范学科。这是因为法律是一个规范体系,而规范在原则上同正题法则科学所寻求的称为“规律”的、多少带有一般性的关系是有区别的。诚然,规范不是对存在着关系的简单确认,而是来自另外一个范畴,即“应该是”的范畴。因此,规范的特点在于规定一定数量的义务与权限,这些义务与权限即使在权力主体违反或不使用时仍然是有效的,而自然规律则建立在因果决定论或随机分配之上,它的真实价值完全在于它与事实的相符一致。(1)因此,以法规范为研究对象而形成的是规范法学或者实在法学,也就是一般意义上的法理学,它与法哲学的区分是极为明显的。如果说,法哲学以法的价值规律为研究对象,因而是有皮亚杰所说的正确法则科学的性质;那么,法理学就是典型的规范学科。  
  法理学揭示的是法理,即法原理,这种法理不同于法哲学所揭示的法哲理。法原理与法哲理,虽然只是一字之差,但内容迥然有别。法原理是指法规范的设置与适用的一般规则,尽管规范内容涉及的是“应当”与“不应当”,而法理学揭示的是规范内容的“是”与“不是”。例如,“杀人者处死刑”这一规范,其内容是告诫人们“禁止杀人”,这是一个“应当”与“不应当”的问题。法哲学陈述的是禁止杀人的理由,从而涉及人的生命价值这样一些价值内容。而法理学,这里指作为具体法理学的刑法学陈述的是什么是杀人,即具备什么要件即构成杀人这样一些规范内容,这是一个“是”与“不是”的问题。法规范中所含的这种价值内容,可以说是一种规范性价值,是一种形式理性。瑞士学者皮亚杰将价值区分为规范性价值,是一种形式理性。瑞士学者皮亚杰将价值区分为规范性价值与非规范性价值,指出价值由规范强制甚至确定的限度内,人们可以称之为“规范性价值”,而在自发或自由交换中,人们可以说是“非规范性价值”。对于规范性价值来说,人们又会问:价值和规范或结构是否混为一体?皮亚杰认为,规范一方面包含有它的结构(认识的),另一方面又包含有它的价值。(2)由此可见,规范性价值是规范所确认的价值。如果说,法哲学所揭示的是实质价值,这种价值是正义,这种价值是理性,就是形式理性。在这个意义上,法哲学与法理学的关系是极为密切的。黑格尔曾经指出:自然法或哲学上的法同实定法是有区别的,但如果曲解这种区别,以为两值得是相关对立、彼此矛盾的,那是一个莫大的误解。其实,自然法跟实定法的关系正同于《法学阶梯》跟《学说汇纂》的关系。(3)上述自然法与实定法的关系同样可以适用于解释法哲学与法理学的关系。  
  法理学可以分为一般法理学和部门法理学。一般法理学是法的一般理论。在一般法理学的视野中,法规范是作为一个整体存在的,因而揭示的是法规范的一般特征及其构造原理。通过一般法理学研究,为部门法理学提供理论指导。由于一般法理学面对的是抽象的法规范,而不是具体的法规范,因此这是像部门法理学那样揭示法规范的确切内容,而是说明法规范的一般构成,这是一种规范分析,在研究上往往采用实证方法,而就其理论表述而言,采用的是描述方法。关于法规范的知识通过一定的逻辑安排形成一个体系,然后加以描述。通过这种描述,揭示众多的法及法律现象,反映主体的法及法律观念。(4)部门法理学,例如刑法学、民法学、行政法学与诉讼法学,是以具体的法规范为研究对象的,其使命在于揭示这些法规范的内容,因而采用的是注释或曰解释的方法,因而也称为注释法学。注释法学在我国即使不说臭名昭著,至少也是名声不佳。究其原委,一方面是由于对注释法学的误解,另一方面也是由于注释法学尚未确立其学术规范与理论范式。其实,注释法学是法学知识中十分重要的内容,其社会功效也极为明显。通过对法的注释,使法规范的内容得以揭示,从而为法适用提供根据。正是在这个意义上,法理学体现出其重要价值,这就是其应用性。因此,注释法学也往往被称为应用法学。我认为,这种应用性不能成为其理论的浅露性的理由。部门法学应当在注释法学的基础上建构一种部门法理学,唯此才有出路。  
三 、 法社会学  
  法作为一种事实,是指规范性事实,以此为研究对象形成法社会学。瑞士学者皮亚杰指出:法社会学的目标与法律学不同,它根本不是研究规范有效性的条件,而是分析与某些规范的构成和作用有关的社会事实。因此,这一学科的专家们,引入了“规范性事实”这一丰富而普遍的概念。其目的正是为了表示这种对于主体来说是规范,而同时对于把这一主体的行为,以及这一主体承认的规范作为事实来研究的观察者来说是分析对象的东西。(1)法社会学的提出,打破了规范法学只满足于对法规范的注释演绎的法条主义的樊篱,建立了一门以事实观念为基础,以经验认识为内容的关于法的独立学科。法社会学大大拓展了法学的视界,不是将法局限于表现为规范的法,而是看到了行动中的法,这种所谓法,不仅包括国家权威机关正式确认的官方式,而且包括民间法、社会法、习惯法等以各种以非正式形式存在的非官方法。尤其是社会学研究方法的引入,在法与社会的关联中把握法现象,从而更为深入地揭示了法的生成过程与运作机制。法社会学在我国虽然起步晚,但其社会影响日益扩大。(2)尤其值得注意的是,行为法学研究在我国也有一定的影响。(3)我国学者认为,行为法学以法行为及其规律性为研究对象,被认为是法学与行为科学的交叉学科。(4)尽管行为法学与法社会学在研究对象与方法上均有所不同,但两者又有极大的相似性。与此同时,在我国进行的法文化的研究、法人类学的研究,由于它以法的生成事实为出发点,同样是一种以法事实为对象的研究。由于法事实的生成是一个历史的过程,因而法文化与法人类学的研究更注重的是法事实的历史进化机制的描述。因此,我国学者梁治平明确地把法的文化解释归之于法律史的领域。(6)在我看来,法社会学主要关注的是法在现实社会中的运动,具有当代性;而法文化与法人类学的研究更为关注的是法在社会历史中的演进,具有历史性。在这个意义上,毋宁把法文化与法人类学的研究视为是一种法社会学的历史研究。当然,这一论断本身是极为粗糙的,因为以法文化与法人类学相标榜,必定具有其研究上的特点,例如法文化研究是奠基于文化的概念之上的,更为注重对法的文化解释;而法人类学是以人类学为理论资源的,注重的是民族性、地方性和历史性。如果用法事实学将法社会学、行为法学、法文化与法人类学加以囊括,也许是更为恰当的。当然,在广义上,法社会学可以包括行为法学、法文化与法人类学以及其他对法事实研究的法学知识。因为上述研究侧重点虽然有所不同,但在关注法实际是怎样的这一点上是共通的。梁治平指出,法的概念可以分为应然与实然两种类型。法的研究亦可以作上述分类。从学科分类上看,法的概念可以是出自法学,也可以是出自社会学和人类学。通常,前者更多是对法的本质所作的哲学思考,后者却只是对于法律现象进行的经验描述。大体上可以说,“应然”的法的概念是法学的特殊贡献,“实然”的法的概念则主要是社会学和人类学的产物。实际上,真正以应然的法作为研究对象的只是法哲学。法理学与法社会学都是以实然的法作为研究对象的,只不过前者是法规范的实然,后者是法事实之实然。更确切地说,法社会学是现实法事实之实然,法文化与法人类学是历史法事实之实然。瑞士学者皮亚杰指出:如果说法学属于规范性质,那么就象在其他一切规范学科霍领域里一样,就有可能做事实的研究和对与所考察规范相关的个人或社会行为的因果分析,而这些研究就必然具有正题法则科学的特征。由此可见,法社会学的研究具有皮亚杰所说的正题法则科学的性质,是对法生成、存在与运作的机制与规律的探究。因此,法律规范虽然包含“应当是什么”的价值内容,是一种应然律。但它同样存在一个“是什么”的问题。法理学研究的是规范内容“是什么”,而法社会学研究的是规范在社会生活中“是什么”。在这个意义上,也可以把法学的命题称为“自然律”,表现了存在于行为类型与它们对生活所产生的效果之间的恒久联系。正如德国学者包尔生指出:法律无疑是表现着应当是什么,而且在现实的实践中是存在着例外情况,通常法律是表现着公民的实际行为的,我们的确不应在国家的法律中挑剔一条没有得到普遍遵守的法律条文。它是一个真实的法律,不是因为它被印在一些纸上,而是因为它是行为的统一性的一种表现,即使这种统一性不是绝对的。加之,虽然国家的法律在人的意志中有其根源,但归根结底是建立在事物的性质的基础上,是依据于行为类型与它们对生活的效果之间存在着因果关系的。你勿犯伪造罪、勿偷窃、勿纵火,或象法律上所载:无论谁犯伪造、偷窃、纵火罪,都要得到如此这般的惩罚,这些法律是根源于这类行为会损害社会的事实的。这种自然是法律的最终根据,法律是一种为一个团体的成员定下的行为规则,目的在于确保社会生活的条件。(1)因此,法社会学是法事实之实然的研究,具有事实学科的性质。  
  我国学者梁治平提出了法治进程中的知识转变的命题,这一转变是从律学向法学的转变。律学是指中国古代紧紧围绕并且仅限于法律条文而展开的智识活动。而法学是指从古罗马法中生长起来的,其特征是运用所谓“系统的和创制性”的方法的努力,包括使用归纳、演绎以及分类和系统的方法,以便把他们提出的命题置于有说服力的逻辑关系之中,使法学成为一个具有内在连贯性的统一体系。社会进步,法治发展,的确带来一个法学知识的转变问题。对此我深以为然。但这种转变并非以强调法的创造性的所谓法学取代以注释法条为特征的所谓律学。这里关系到法治建设到底需要一种什么样的知识的问题。在这个意义上,我更同意苏力的下述观点:法治作为一种社会的实践,而不仅仅是法学家或法律家的实践,其构成必定也同时需要这三种知识,思辩理性、实践理性和技艺。思辩理性、实践理性和技艺是古希腊亚里士多德提出的关于知识的分类,在传统上往往将法学归入实践理性。美国学者波斯纳认为,实践理性具有三种含义:一是指人们用以做出实际选择或伦理选择的一些方法;二是指大量依据研究或努力的特殊领域内的传统来获得结论的一种方法论;三是指使不轻信的人们对不能为逻辑或精密观察所证明的事物可以形成确信的一些方法。(2)波斯纳是在第三种含义上使用实践理性一词的,指法律推理的方法。我认为,在法治进程中,我们需要的是完整的法学知识,即法哲学(思辩理性)、法理学(实践理性)以及法社会学(难以归入思辩理性与实践理性)。上述三种法学知识在我国都有其存在的合理性,应当厘清三者的知识界限,确立各自的理论领域、研究方法与学术规范,并且使三种法学知识产生良性的互动关系。不可否认的是,在上述三种法学知识中,法理学即规范性的、注释性的、应用性的法学知识是基础。离开了这一基础,侈谈法哲学与法社会学都是危险的,无益于法学研究发展的。我这样说,只不过强调规范性法学知识的重要性,丝毫也没有贬低法哲学与法社会学之意。  


(1)参见[美]博登海默:《法理学:法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社1999年版,第173页。
(2)参见[德]黑格尔:《法哲学原理》,范扬译,商务印书馆1961年版,第15页。
(3)参见[美]罗尔斯:《正义论》,何怀宏等译,中国社会科学出版社1988年版,第1页。
(1) 参见[德]黑格尔:《法哲学原理》,范扬等译,商务印书馆1961年版,第38页。
(2) 同上,第36页。    
(3) 参见谢晖:《法思辩:法哲学的本质精神》,载郑永流主编:《法哲学与法社会学论从》,中国政法大学出版社1998年版,第70-71页
(4) 关于反本质主义对本质主义的批判,参见张志林、陈少明:《反本质主义与知识问题??维特根斯坦后期哲学的拓展研究》,广东人民出版社1995年版,第1页。
(5) 参见[德]拉德布鲁赫:《法学导论》,米健等译,中国大百科全书出版社1997年版,第1页。
(1) 值得注意的是德国著名学者宾丁提出规范论,将规范与法规加以区分,例如“杀人者处死刑”这是法规,而这一法规背后蕴涵的“禁止杀人”这一命题是规范。因此,犯罪不是法规之违反,而是规范之违反。宾丁认为,刑法学的出发点不应当是“刑罚法规”,而应当是作为其前提而存在的“规范”。刑法学的任务首先是应当研究存在于罚法分则各个条款之中的“规范”,明确把握其内容及意义。参见马克昌主编:《近代西方刑法学说史略》,中国检察的出版社1996年版,第208页。 
(2) 参见[瑞士]皮亚杰:[人文科学认识论],郑文彬译,中央编译出版社1999年版,第199页。 
(3) 参见[德]黑格尔:《法哲学原理》,范扬等译,商务印书馆1961年版,第5页。
(4) 参见谢晖:《法思辩:法哲学的本质精神》,载郑永流主编:《法哲学与法社会学论丛》,中国政法大学出版社1998年版,第74-75页。 
(1)参见[瑞士]皮亚杰:《人文科学认识》,郑文彬译,中央编译出版社1999年版,第7页。
(2) 关于法社会学在中国的发展研究情况,参见李盾:《面对中国的法律社会学》,载李盾编:《法律社会学》,中国政法大学出版社1998年版,代序,第12-14页。关于法社会学研究的前沿性成果。参见苏力:《法治及其本土资源》,中国政法大学出版社1996年版。
(3) 行为主义法学,即行为法学,借助一般行为科学的理论和方法研究法律现象,特别是法行为,是西方最晚近的法学流派之一。参与吕世伦主编:《当代西方理论法学研究》,中国人民大学出版社1997年版,第301页,美国行为法学的代表人物是布莱克,布莱克认为法律理论不谈论个人本身,也不谈及无法以事实检验的社会生活,这它解释的是法律的运作行为。参见[美]布莱克:《法律的动作行为》,康越、苏力译,中国政法大学出版社1994年版。 
(4) 参见谢邦宇等:《行为法学》,法律出版社1993年版,第35页。

(1)参见[德]包尔生:《伦理学体系》,何怀宏等译,中国社会科学出版社1998年半,第18-19页。 
(2)参见[美]波斯纳:《法理学问题》,苏力译,中国政法大学出版1994年版,第91-92页。