您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律法规 »

常州市人民政府关于贯彻《江苏省规范性文件制定和备案规定》的实施意见

作者:法律资料网 时间:2024-06-30 12:01:21  浏览:8953   来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载

常州市人民政府关于贯彻《江苏省规范性文件制定和备案规定》的实施意见

江苏省常州市人民政府


市政府关于贯彻《江苏省规范性文件制定和备案规定》的实施意见

常政发〔2009〕102号


各辖市、区人民政府,市各委办局,市各公司、直属单位:
  《江苏省规范性文件制定和备案规定》(省政府令第54号,以下简称《规定》)已于今年6月1日起施行,这是我省推进依法行政、建设法治政府的一件大事,对于各级人民政府和政府各工作部门提高制度建设质量,加强对抽象行政行为的监督管理,保障公民、法人和其他组织的合法权益,具有重要意义。为全面贯彻落实《规定》,切实做好规范性文件的监督管理工作,现提出如下实施意见。
  一、统一思想,提高认识,切实加强对贯彻实施工作的组织领导
  制定和实施规范性文件,是各级人民政府和政府各工作部门一项经常性的基础工作,是行政管理的重要手段。随着依法治国基本方略的实施和社会法制意识的普遍提高,对包括规范性文件在内的抽象行政行为进行监督已经摆上政府重要议事日程。贯彻实施《规定》,强化对规范性文件的监督管理,对其制定、备案和管理等活动进行规范和完善,是落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强市县政府依法行政的决定》,维护社会主义法制统一,从源头上防止抽象行政行为违法和不当现象发生,促进行政机关依法行使行政职权,保护行政管理相对人合法权益的重要举措。各级人民政府和政府各工作部门要从践行科学发展观、构建社会主义和谐社会的高度,充分认识贯彻实施《规定》的重要性,强化组织领导,明确工作责任,落实具体措施,切实做好本地区本部门贯彻实施《规定》的各项工作。
  按照“谁制定、谁负责”的原则,规范性文件的制定机关是制定、报备、清理规范性文件的责任主体,承担贯彻实施《规定》的主要任务。规范性文件制定机关的上级机关,即备案监督机关,负责对制定机关贯彻实施《规定》的情况进行督促检查,并做好相应的指导协调和考核工作。制定机关和备案监督机关负责法制工作的机构(以下统称法制机构)在本级人民政府和本部门的领导下,具体承担规范性文件制定、备案和管理工作中的相关职责,并协助做好本地区、本部门贯彻实施《规定》的相关工作。由于规范性文件制定、备案和管理工作涉及面广,问题复杂,任务繁重,制定机关和备案监督机关要按照《规定》要求,采取切实有效的措施,加强法制机构队伍建设,做到机构、人员、职责“三确定”,保证机构设置、人员配备、经费安排、工作条件与工作任务相适应,从组织上保障《规定》的贯彻落实。各地各部门贯彻实施《规定》的相关情况,按照省政府《江苏省依法行政考核办法》的规定,分别纳入本地区、本部门依法行政考核内容。
  二、认真学习,领会精神,组织开展对《规定》的宣传培训活动
  《规定》是在省政府1997年颁发的《江苏省规范性文件备案审查规定》(苏政发〔1997〕120号)基础上,根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强市县政府依法行政的决定》提出的新要求,对规范性文件的制定、备案和管理作了全面系统的调整,增加了关于规范性文件制定和管理方面的内容,并对规范性文件备案工作,在备案监督关系、报备要求、审查机制等方面也做了新的明确和补充,提出了新的要求。因此,必须对制定机关和备案监督机关相关负责人以及具体从事规范性文件制定、备案、管理以及涉及到的其他公文处理和管理的工作人员进行宣传培训。通过学习领会《规定》的内容和精神实质,建立完善相关工作机制和程序,落实工作责任制,确保本地区、本部门按照《规定》的要求,做好规范性文件制定、备案和管理工作。市和辖市、区政府法制机构要在8月底前完成相关的培训工作。同时,根据政府信息公开的规定,各级人民政府和政府各工作部门还要采取多种形式面向社会宣传《规定》的主要内容和本地区、本部门贯彻落实的相关措施,公布相关结果,便于社会各界对规范性文件进行监督。
  三、采取措施,狠抓落实,一着不让地做好实施的相关基础工作
  (一)确定公布制定主体和备案监督关系
  市和辖市、区政府法制办要按照《规定》的要求和所确定的原则,结合本地实际情况,研究确定本行政区域内依法可以制定规范性文件的行政机关,明确相应的备案监督关系,于8月底前在政府门户网站、政府法制网或者覆盖本行政区域的报刊等媒体上向社会公布,辖市、区政府法制办要将相关材料报市政府法制办,并由市政府法制办汇总后,上报省政府法制办。公布后的名单,应当根据国家法律法规颁布、修订、废止等情况适时进行动态调整。
  确定规范性文件制定主体采取行政机关申报与法制机构直接确认相结合的方式。市和辖市、区政府各工作部门、政府依法设立的派出机关、法律法规授权组织,分别向市和辖市、区政府法制办提出确认申请,其中,法律法规授权组织有相应主管部门的,由主管部门统一申报;辖市、区及乡镇人民政府,由其上一级政府法制办直接确认。对在确认工作中难以认定机构性质的有关主体,政府法制机构要认真研究,并及时向本级政府以及上级政府法制机构汇报;上级政府法制机构要积极做好指导协调工作,帮助解决相关问题。
  市和辖市、区政府法制办确认规范性文件制定主体,要严格按照《规定》第六条第一款的规定,本着精简、效能的原则予以控制。各辖市、区政府可以根据实际情况,对政府所属工作部门,实行垂直管理的工作部门的下级机构,依法设立的非涉农派出机关,法律法规授权的组织制定规范性文件的权限作出适当限制,或明确其不得制定规范性文件。上述行政主体也可以结合本机关实际情况,在确认公布制定主体时不作申报。各辖市、区政府以及乡镇政府应当以执行法律法规规章和上级规范性文件为主,逐步减少制定或不制定规范性文件。
  法律法规授权组织制定的规范性文件,按照“谁主管、谁负责”的原则确定备案监督关系。对部门管理的法律法规授权组织,具有独立“三定”方案的,其所制定的规范性文件报本级政府备案;无独立“三定” 方案的,其所制定的规范性文件报其所属的政府工作部门备案。承担备案监督职责的政府工作部门,要按照《规定》的要求,建立健全相关制度,完善工作机制,切实履行监管责任。
  (二)健全和完善制定程序及工作机制
  《规定》施行后,已经建立规范性文件相关制度和工作机制的地区和部门,要根据《规定》的要求进行修订完善;尚未建立相关规定或工作机制不健全的,要抓紧制定程序规程,规范制定程序。政府工作规则、部门议事制度与《规定》不一致的,要及时予以修改完善。制定规范牲文件的相关制度主要包括:计划立项、立法调研、协调和听取意见、听证、合法性审查、集体审议决定、公开发布、执行情况周年报告、执行效果后评估等制度。
  规范制定程序的重点是:加强制定规范牲文件的计划性,除遇特殊情况或因上级政府及部门要求确需制定规范牲文件,并经政府或部门主要负责人同意,可以在计划外立项外,原则上均要严格按照年度计划执行,严禁不按计划随意制定规范性文件和制定规范性文件的“急就章”;起草、审核规范性文件,应当经过充分调研并通过专家咨询论证、部门协调讨论、运用大众传媒公布草案、听证会等多种形式,广泛征集和听取意见;规范性文件必须经制定机关的法制机构进行合法性审核,并提交制定机关常务会议或者专门办公会议集体审议、决定,经制定机关主要负责人签署;规范性文件应当以制定机关文件形式发布,并按照政府信息公开的规定向社会公布,未经公布的规范性文件不得作为行政机关实施行政管理的依据。
  为有效地对规范性文件制定情况进行监督管理,《规定》要求,制定机关应当对规范性文件统一编排文号。编号方式为:以命令形式发布规范性文件的,其编号为“XX(地方名称)人民政府令,第XX号”,不分年度和行政首长任期连续编号;以非命令的文件形式发布规范性文件的,其编号为“XX规X〔(年度)〕XX号”,分年度、地区(部门)编号。规范性文件编号,在同一制定机关,应当明确统一由一个机构承担。具体编号方案和承担职责的机构,由制定机关报备案监督机关的法制机构备案。市和辖市、区在本行政区域内实行统一的编号体系,并对规范性文件进行电子编码识别。
  (三)准确把握规范性文件备案工作的新要求
  《规定》根据国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》,结合全省规范性文件备案工作实际,对报备要求作了新的调整:一是报备期限由原来的30日,改为自规范性文件发布之日起15日内报送备案;二是报备材料,由原来的备案报告、规范性文件正式文本一式五份,改为备案报告(见格式附件)、规范性文件正式文本、制定说明一式三份,法律法规规章以外的制定依据一份,以及规范性文件电子文本。因此,调整后的要求相对于调整前,报备时间更紧,报备材料增多,及时、规范报备的难度加大,各地各部门要采取扎实有效的措施,从制定环节入手,强化协调配合,努力克服解决,确保报备率、报备及时率和报备规范率达到百分之百。因出现法律法规规定的特殊情况,规范性文件施行日期与公布日期间隔不足30日的,必须在制定说明中阐述理由,否则视为不符合报备要求,暂缓备案登记。
  备案监督机关的法制机构要按照《规定》提出的新要求,督促检查制定机关依法及时规范地报备规范性文件,接受备案监督。同时,要充分运用现代网络技术开展网上报备工作,设立专门的容量大小适应工作需要的报备电子邮箱,供备案工作使用。制定机关也要确定相对固定的公用报备邮箱,报送本机关规范性文件电子文本,并便于接受反馈信息。加强制定机关和备案监督机关规范性文件备案电子政务建设,依托“三合一”网络平台中的政府法制监督平台,开发使用规范性文件网上登记备案系统,逐步做到一次登记、即时复函、自动统计、分类管理、超期警示、量化考核的目标。
  制定机关要切实承担起保证规范性文件合法适当的责任,严格遵循制定程序,及时报备规范性文件,并以积极负责的态度,认真核实公民、法人和其他组织提出的修改或者撤销本机关规范性文件的建议,对确有问题的,要及时予以纠正。对制定机关违反《规定》制定规范性文件、不按照《规定》报备规范性文件、拒不纠正、拖延纠正规范性文件存在问题的,备案监督机关的法制机构要严格按照《规定》进行处理。
  (四)加强制度建设,切实做好规范性文件管理工作
  规范性文件管理一直是监管工作中的薄弱环节。为此,制定机关和备案监督机关要对照《规定》要求,进一步加强相关制度建设,完善工作机制,逐一落实规范性文件管理的各项措施。
  按照《规定》要求,制定机关每隔两年对规范性文件进行一次清理,对不合法、不适应经济社会发展要求的规范性文件,及时予以修改或者废止,向社会公布清理结果。今年是《规定》实施的第一年,根据省政府的统一部署,各地各部门要结合本地区、本部门的实际情况,将今年6月1日前制定的规范性文件按照不同的清理年度,进行一次全面清理,清理工作在10月底前结束,并将清理后的规范性文件目录报备案监督机关备案。
  制定机关要选取具有一定代表性,围绕政府中心工作,涉及人民群众关心的热点难点问题的规范性文件,开展执行效果后评估工作,为相关领域规范性文件的立、改、废工作提供实践指导。
  备案监督机关的法制机构在拟定本级政府和政府工作部门依法行政考核细则工作中,要将规范性文件制定、备案和管理工作的各项要求细化、量化,既保证考核的全面性,也要突出重点,通过逐项考核,严格管理,将《规定》的各项要求落到实处。
  备案监督机关的法制机构要完善工作制度,推进备案工作规范化管理。建立健全规范性文件备案审查情况统计、备案情况通报、备案复函、备案登记目录公布、备案审查内部工作规程、专家审查点评等制度,完善监督工作机制。做好准予备案登记的规范性文件以及备案审查资料的归档整理工作,做到一件一卷,反映规范性文件监督管理工作的全过程,便于总结经验,提高水平。
  贯彻落实《规定》,任务艰巨,工作繁重,各地各部门要高度重视,加强组织领导,采取切实有效措施,抓紧做好各项工作。各地各部门贯彻落实《规定》的情况,请于8月底前书面报告市政府法制办。市政府法制办要在适当时候对各地各部门的贯彻情况进行检查,并将检查情况向市政府报告。《规定》实施过程中遇到的有关问题,请及时向市政府法制办反映。
  附件:1. 规范性文件备案报告格式
     2. 年度规范性文件目录格式
     3. 规范性文件编号、电子文本报备邮箱及联系方式
     4. 制定主体确定表样式
     5. 规范性文件制定主体公告样式

二○○九年八月十七日
下载地址: 点击此处下载
证据交换制度在我国属于新建立的一项诉讼制度,《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》明确规定了证据交换制度。该规定在证据交换程序方面所言不多,仅以有限的几个条文规定了证据交换的组织形式、交换时间、交换要求、交换次数等内容,而在如何具体操作、如何发挥最佳证据交换程序的效用等方面目前都属于实践操作层面上的问题。证据交换制度其价值体现在公正与高效上,现根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》中相关内容,结合审判工作实践,就证据交换制度在司法中的适用情况进行初步探讨。

  一、证据交换制度的含义、立法背景和作用

  (一)证据交换制度的含义

  在《布莱克法律辞典》中,证据交换指“了解原先所不知道的,揭露和展示原先隐藏起来的诉讼资料。”[1]结合《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》的相关规定,我国民事诉讼中的证据交换是指于答辩期届满之后,开庭审理以前,在人民法院的主持下,当事人之间相互明示其持有证据的行为或过程。对于比较复杂的民事案件,为了提高开庭审理的实效,民事诉讼程序一般都要设置开庭审理前的程序。审理前的准备程序中主要的事项之一就是要让当事人提出证据,相互了解证据信息,从而明确诉讼的争议点,为开庭审理做好准备。[2]

  (二)证据交换制度的立法背景

  我国目前的证据交换制度吸收了国外民事诉讼中的类似制度。如美国的证据开示制度,大陆法系亦有类似证据制度,一般称为证据披露。

  我国民事诉讼法及其适用意见中并没有庭前证据交换的内容,我国证据交换制度的建立是审判方式改革的产物。我国的民事审判方式经历了几个阶段,第一阶段“四步到庭”:第一步,受理案件后,法官询问原、被告;第二步,法官下去调查,收集证据,“当事人动动嘴,法官跑断腿”;第三步,由法官主持,进行调解;第四步,调解不成才开庭审理。这种方式下,法官受理案件后先把事实调查清楚,甚至有了结果后再开庭,致使开庭往往流于形式。随着司法改革的进行,我国司法实践中又有了“一步到庭”的审判方式,即法院受理案件后,除向双方当事人签发必要的法律文书外,法官不接触当事人,不接触证据,所有的信息都要到开庭以后才知道。民事审判方式改革之初,曾有强调“一步到庭”的想法和做法。它的初衷是防止主审法官事先与当事人私下接触,并形成先入为主的成见。直接开庭方式,对于简单的案件而言确实能起到公正与高效的作用,但面对稍复杂的案件这种做法的弱点便会暴露无遗。当事人当庭出示证据,当事人和法官对其真伪都难以判断,只能允许对方当事人针对该证据庭后再行举证,有些当事人是法人的案件,代理人对当庭证据的真实性需要与当事人核对,导致多次开庭。这种程序设计限制当事人平等、充分地举证,有失公正,还造成诉讼拖延,重复开庭,庭前和解机会减少,有悖于诉讼效率与效益的目标。所以在审理各类民事案件的司法实践中,应掌握好繁简分流的尺度,选择具体操作的方式,这也是充分运用审判技巧的一个体现。交换证据制度的设立并不是对“一步到庭”的彻底否定,而是对审理各类案件,运用证据规则的总结、补充、完善。实践中二者可以同行并举,分别发挥各自的效能,因此它们是相辅相承、不可或缺的。

  1993年最高法院《全国经济审判工作会议纪要》就提倡在开庭前当事人进行证据交换和核对。最高人民法院于1998年6月19日发布了《关于民事经济审判方式改革的若干规定》,在关于做好庭审必要准备工作及时开庭审理问题中明确规定:“案情比较复杂、证据材料比较多的案件,可以组织当事人交换证据。”这是在民事诉讼中第一次明确确立了证据交换规则,但没有把证据交换作为一项诉讼制度加以规定。最高人民法院又于2001年12月6日颁布了《关于民事诉讼证据的若干规定》,将举证时限与证据交换一并纳入当中,从32条到46条做了系统规定,意义深远。[3]

  (三)证据交换制度的作用

  证据交换制度的价值体现在公正与高效上,既能保障当事人平等的举证权和知情权,还充分体现了当事人的意思自治和法官中立,有利于明确争点,固定证据,促进庭前和解,提高结案效率。其具体作用如下:

  1.有助于诉讼争点的整理,明确争点所在。在司法实践中,仅仅通过起诉状和答辩状的内容往往难以明确争点,从而对争点进行整理。因为争点的明确需要借助于当事人双方的证据,在没有较充分地交换证据的情况下,也就无法较全面地了解争点,不能把握诉讼当事人双方的争点,便不能集中进行审理。

  2.有助于进行证据整理。证据整理可以让当事人和法院三方了解证据资料的种类、证据的证明对象、证据的来源等,以便当事人实施证据抗辩,便于法院组织质证和认证。

  3.有利于防止诉讼上的“突然袭击”。诉讼上的“突然袭击”因为有违诚实信用而被认为有损程序正义。证据交换就可以使当事人能够充分了解对方的证据,更好地进行证据抗辩准备。

  4.有助于促进当事人在开庭前进行和解,提高纠纷解决的效率和减少成本。证据交换能够使当事人清楚了解请求和抗辩依据的事实,在事实明确的情况下当事人自然估量胜诉的可能性及时进行和解,进行诉讼必然要消耗双方当事人的资源。[4]

  二、证据交换制度在司法实践中的适用情况

  (一)证据交换制度适用的案件范围

  根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》的规定,它适用于证据较多或者复杂疑难的案件。复杂案件因其事实冗杂、证据类别多,从而造成争点多、分歧大,所以必须由双方在庭前一定期限内明确自己的主张,然后进行相互交换,以便彼此掌握。

  法院组织进行证据交换的案件范围是指证据较多或疑难复杂的案件,二者具备其一即可适用。如在简易程序案件中,有的案件法律关系虽不复杂,但证据较多,就应进行证据交换。实践中下列类型案件可适用庭前证据交换:有多份医疗证明、交通票据等证据材料的人身损害赔偿案件;有多份合同或其他证据、往来账目、结算凭证繁多的合同纠纷案件、劳动争议案件;有多份财产所有权、土地所有权以及其他证据的所有权纠纷案件;集团性诉讼案件等等。

  (二)证据交换程序的启动

  庭前交换证据的启动有两种方式。首先为当事人申请,任何一方当事人认为案情复杂,需要掌握对方证据情况,均可向人民法院申请证据交换,以明确争点,并对证据加以固定。其次为人民法院认为案件疑难复杂,有必要进行证据交换,可依职权组织当事人进行证据交换。在目前的司法实践中,法院依职权组织证据交换的情形较多,当事人申请证据交换的情形较少;在当事人申请的情况下,被告申请证据交换的较多,一般原告不主张证据交换。

  (三)证据交换的时间

  证据交换的时间应当在当事人答辩期届满后,开庭审理前,既可以由当事人协商一致并经人民法院认可,也可以由人民法院指定。人民法院组织交换证据之日举证期限届满,如果当事人申请延期举证经人民法院准许的,则证据交换日相应顺延。当事人收到对方交换的证据后提出反驳并提出新证据的,人民法院应当通知当事人在指定的时间只就新证据进行交换。该时间为双方举证期限届满之日。这里的新证据是指当事人收到对方交换的证据后为反驳对方而提出的证据,它与“新的证据”并不相同,应严格区别。法院在指定证据交换时间时,应同时考虑答辩期、举证期、开庭时间的因素,以保证诉讼的有序进行。

  根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十七条、第三十八条的规定,证据交换的时间应安排在答辩期满后、开庭审理前。证据交换时间与开庭时间之间也宜留有合理间隔期。一则利于当事人通过证据交换了解到对方将在庭上出示的证据后,找准矛盾焦点,在这个合理的间隔期内作好充分准备,在庭审中有的放矢,也便于法院集中审理。当事人也可在这个间隔期内充分估算胜负机率,从而决定是否继续诉讼。二则因为当事人收到对方交换的证据后,有可能提出反驳证据。有了合理的间隔期,人民法院好在开庭审理前再次组织交换,确保开庭前证据交换工作充分、完全地进行。

  (四)证据交换的次数

  庭前证据交换以一般不超过两次为原则,但重大、疑难和案情特别复杂的案件,人民法院认为确有必要再次进行证据交换的除外。这里需要指出的是每一次证据交换的启动,都应有它的法定理由,应与《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》的原则相一致。对同样的证据只交换一次,再次交换的应为另外的新证据,即因反驳对方而提出的新证据。

  摘要:不自证其罪,也即不得强迫自证其罪,作为我国刑事司法的一项基本原则,其具体的制度设计包括:被追诉人有权拒绝回答归罪性提问、不得采用强迫性讯问手段、强迫供述下的非法证据排除规则、禁止做出不利评价或推论以及获得律师帮助的权利。这一原则的确立,充分体现了对犯罪嫌疑人合法权益的保障,是我国法律与国际接轨、更加注重以人为本的充分体现。但不可否认,这一原则也加大了自侦机关打击贿赂犯罪的侦查难度,对贿赂案件的突破产生了较多的不利影响。

  本文在总结当前贿赂犯罪出现的新情况、新特点的基础上,结合新刑事诉讼法实施的法律背景,从“不自证其罪原则的确立、当前贿赂犯罪呈现的新特点、不自证其罪原则对贿赂案件突破的影响、不自证其罪原则下突破贿赂案件的策略方法”四个方面,进一步探究了不自证其罪原则下如何突破贿赂案件,对当前贿赂案件侦查工作如何更加有效地开展,提出了一些尝试性的观点。以期能够抛砖引玉,引起同仁共鸣,共同推动反腐斗争深入开展。

  一、不自证其罪原则的确立

  (一)不自证其罪的制度渊源。这一原则最早起源于英国,是经过长期发展而形成的。其基本概念是:任何人对可能使自己受到刑事追诉的事宜有权不向当局陈述,不得用强制程序或强制方法迫使任何人供认其自身的罪行或接受刑事审判的时候充当不利于自己的证人。

  (二)不自证其罪与沉默权的关系。不自证其罪与沉默权有着紧密的联系,两者之间不能等同。沉默权是以否定一切陈述义务为前提的,它意味着犯罪嫌疑人有权拒绝回答一切提问,还可以决定不为自己作证或辩解,而且无需说明理由,其是通过对个人的“赋权”来增加诉讼的对抗主义色彩。而不自证其罪的权利是以有部分陈述或作证义务为前提的,只是对于可能使自己受到刑事追究的问题才有权拒绝回答,其旨在遏制刑讯逼供等强迫性获取犯罪嫌疑人口供的手法,规范取证方式的合法化与合理性。

  (三)不自证其罪与应当如实回答的关系。新刑事诉讼法“应当如实回答”与“不自证其罪”并存,二者各有侧重,并不矛盾。“不自证其罪”是为了进一步禁止侦查人员以非法方法获取犯罪嫌疑人供述,杜绝非法证据的出现,防止冤假错案的发生,是对侦查人员在取得有罪供述时的权力限制及对犯罪嫌疑人权益的保障。而“应当如实回答”则是规定了犯罪嫌疑人具有回答或者不回答侦查人员提问的选择权利,如果选择了回答,则必须如实回答,并享有因如实回答而获从宽处理的实体效果,如果选择了拒绝回答,则充分享有了不被强迫自证其罪的权利,但需承担放弃相关实体利益的风险。

  (四)我国不自证其罪的立法背景及概念。在新刑诉法通过以前,我国的刑事司法观念基本上是侧重于惩罚犯罪。为了促使犯罪嫌疑人如实交待罪行,把“坦白从宽、抗拒从严”刑事政策作为指导整个刑事诉讼的基本政策予以贯彻执行。可以说,这样的观念和刑事政策有利于打击犯罪,在维护国家安定、社会秩序稳定中功不可没。但是,由于其过度强调打击犯罪,相对忽视犯罪嫌疑人合法权利的保护,造成了某些不良后果,如刑迅逼供问题突出、冤假错案时有发生等。正是由于在司法实践中,采取刑讯逼供等暴力手段收集言词证据,特别是犯罪嫌疑人的口供,是非法证据的主要表现形式,也是侵犯人权最严重的行为,危害特别大,社会影响非常恶劣,新刑事诉讼法特别在第五十条中增加了“不得强迫任何人证实自己有罪”,也即不自证其罪的规定。结合本条的其他内容,笔者认为不自证其罪是指不得采用刑讯逼供、威胁等有强制力的手段强迫任何人提供证明自己有罪的言词证据。

   二、当前贿赂犯罪呈现的新特点

  (一)犯罪主体复杂化,反侦查能力强。一是涉案主体“扩大”化。涉案人员已经从原有的单纯主体扩展到了“特定关系人”,典型案例中多表现为近亲属、情妇、情夫、生意合作者等,有人曾经形象的将现阶段贿赂犯罪活动比喻为已经从地下的“马铃薯”现象发展到了现在的“葡萄串”现象。二是涉案主体“勾结”化。从事公务的人员之间,从事公务的人员与非公务人员之间,往往互相勾结,共同犯罪甚至形成贿赂犯罪集团。三是涉案主体“智能”化。犯罪主体的文化程度较高,阅历经验丰富,甚至熟知政策法律等,其狡诈和反侦查能力较一般刑事案件犯罪嫌疑人更强。

  (二)犯罪方法隐蔽化,侦查难度大。一是贿赂方式“多样”化。行贿财物多为现金、消费卡、购物卡等,受贿则多以回扣、手续费、好处费及免债、提供劳务、旅游观光、出国留学等方式出现。这些贿赂方式犯罪手段隐蔽,不易被侦查人员发现,且行受贿双方配合默契,一般群众难以识别,从而影响群众举报,线索发现难。二是贿赂环节“曲折”化。在权钱交易环节,往往不是由行贿人直接交给受贿人,而是经过中间环节流转,如通过特定关系人转手或者采用委托理财所得、合作投资收益等外表“合法”的形式为载体。这些“曲折”使得侦查取证环节增多,加大了侦查工作难度。

  (三)发案范围广泛化,时代性特征明显。当前,贿赂案件发案率在经济领域、政治领域中十分突出,其犯罪行业和领域的时代性特征较为明显。一般而言,对市场经济调控作用大的行业、领域,容易成为社会关注的热点,发生贿赂犯罪的可能性较大;权力集中、资金密集、垄断程度高、资源紧缺、竞争激烈的行业、部门以及体系封闭、运行不公开、管理制度缺失、缺少监督的行业、部门等,容易成为贿赂犯罪等职务犯罪的高发领域。

   三、不自证其罪对贿赂案件突破的影响

  (一)犯罪嫌疑人的对抗心理进一步加强。贿赂犯罪案件中的犯罪嫌疑人一般受教育程度较高,对法律赋予其自身的权利比较熟悉,在侦查讯问中,一般会将“不自证其罪”作为“挡箭牌”,对侦查人员的提问消极回答,甚而“软磨硬泡”,消耗讯问时间。在这种情况下,侦查人员将难以获取犯罪嫌疑人的口供。

  (二)犯罪嫌疑人供述的稳定性进一步减弱。犯罪嫌疑人在向侦查人员供述后,会对其所交代事实的法律性质和后果进行反复琢磨,由于绝大多数犯罪嫌疑人都会因畏罪而产生动摇心理,因此其在供述时会产生反复。不自证其罪势必会强化犯罪嫌疑人的侥幸心理,翻供、拒供进而产生零口供的现象必将大幅增加。

  (三)审讯策略运用的空间进一步缩小。犯罪嫌疑人因畏罪心理支配,大多数情况下往往不会主动供述自己的罪行,这就需要侦查人员在讯问时通过运用审讯策略来进行突破。不自证其罪在客观上会使得犯罪嫌疑人逃避惩罚的信念得到加强,尤其是对施压型讯问方式的承受力变强,这就使得审讯策略运用的空间进一步缩小,其运用的效果在一定程度上受到影响。

  (四)获取证据的难度进一步增大。尽管不自证其罪语境下的刑事侦查不排斥对犯罪嫌疑人进行讯问,但此时的侦查讯问获得了一种全新的法律属性,犯罪嫌疑人不再负有协助侦查人员查明案件真相的法律义务,是否进行陈述,作何种性质的陈述,完全取决于涉案者的自由选择,而作为侦查手段使用的侦查讯问,只能是补充性的和辅助性的,作为验证其他实物证据的方式来使用。显然,在不自证其罪原则下,获取证据的难度进一步增大。

   四、不自证其罪原则下突破贿赂案件的策略方法

  结合办办案实践,笔者认为在不自证其罪原则下突破贿赂案件,应采取“一个加强、二个建立、三个运用、四个转变、五个重视”的策略方法。

  (一)一个加强。即加强对贿赂犯罪侦查人员的培训,提高审讯技术。集中专门力量,对办案实践中的审讯方法予以总结,形成一套据有可操作性的审讯流程、操作规范,并采取实践中传、帮、带及组织定期培训班的方式,对贿赂案件侦查人员进行培训,切实提高贿赂案件侦查人员突破案件的能力。

  (二)两个建立。一是建立鼓励犯罪嫌疑人积极供述的制度。真正落实“坦白从宽”的刑事政策,把其上升为制度规定。对在侦查阶段能如实供述罪行的犯罪嫌疑人,特别是贿赂犯罪嫌疑人,建议人民法院在量刑时从轻甚至减轻处罚。以“制度”鼓励犯罪嫌疑人主动选择“坦白交待,悔罪认罪”的道路,突破案件。二是建立协同攻坚制度。在第一次讯问犯罪嫌疑人时,同步讯问同案犯罪嫌疑人、询问证人、搜查、扣押款物等工作,不给对方串供、订立攻守同盟以及毁灭证据的机会,为案件后续突破减轻压力。如2012年笔者参与办理的县卫生局原规财股股长谢某受贿案,办案人员分成两个小组,一组负责审讯,一组负责外围取证,两个小组同步开展工作,协同攻坚,很快就攻破了谢某精心构筑的“抗审防线”,突破了案件。

  (三)三个运用。一是认真分析研究强制措施对案件突破的积极因素,从战术上改变使用强制措施的策略,以控制犯罪嫌疑人与外界联系推进办案的方式,及时监控其心理变化,使强制措施不因“不自证其罪原则”的确立而削弱其威慑作用,并且在遏制嫌疑人侥幸心理,消除影响案件突破因素上发挥积极作用。如2012年笔者参与办理的县卫生局王某受贿案,池某作为关键行贿人,拒不承认行贿行为。在这种情况下,侦查人员请示检察长后,大胆运用拘留强制措施,一举击溃了池某心理防线,突破了案件。二是合理运用技术侦查手段。如通过心理测试仪鉴别犯罪嫌疑人是否说谎,利用测试结果对犯罪嫌疑人的心理进行限制,从而降低犯罪嫌疑人心理优势因素的供应量,达到促其如实供述、突破案件的目的。三是灵活运用审讯策略。由于贿赂案件侦查对象的特殊性,决定了它相对于其他的刑事侦查工作具有更高的难度和要求,往往会在突破过程中碰到更多的难点和对峙不下的僵局,这就需要侦查人员灵活地运用谋略来突破案件。如先易后难法、攻心为主法、耐心等待法、以案掩案法、声东击西法等。如笔者所处的反贪局在查处县建设局原副局长李某受贿案时,侦查人员采取以案掩案、声东击西的办法,以调查县农机公司有关负责人涉嫌经济犯罪的名义,了解到李某在县农机公司违规建筑的家属楼中拥有一套房产及李某为农机公司违规建设大开绿灯、收取贿赂的犯罪事实,从而突破了案件。

  (四)四个转变。一是转变侦查观念。首先,改变过去重打击、“重实体轻程序”的观念,树立“惩治犯罪与保障人权并重、实体公正与程序公正并重”的观念;其次,逐渐摈弃传统的将口供作为贿赂案件证据之王的执法观念;第三,当面对“零口供”时要敢于风险立案。以观念的转变保障不自证其罪原则的正确实施,突破案件。二是转变侦查工作模式。变“供—证—供”模式为“证—供—证”模式。弱化口供定案意识,注重对客观证据的收集,提升通过客观证据固定案件事实的能力,为不自证其罪原则下突破案件奠定“物质”基础。如在办理县卫生局原规财股股长谢某贪贿案时,在采取“由供到证”突破案件无果后,反过来采取“由证到供”即取得了良好效果,谢某最终被判有期徒刑五年零六个月。三是转变证据收集意识。全面收集证据,将掌握的证据线索精化、细化,在收集证据过程中,对犯罪嫌疑人的辩解,以及侦查工作中发现或耳闻的可能影响案件定罪量刑的任何情节,包括再生证据,都认真对待,不放过任何一个细节,以利于案件突破。四是转变办案心理定位趋势。转变犯罪嫌疑人不是“正常人”的心理定位趋势,视犯罪嫌疑人为“正常人”,在办案过程中,对犯罪嫌疑人人格上尊重、生活上照顾,做到以理服人、以情动人、以法醒人。如笔者所处的反贪局在办理县城建局原局长吕某受贿案时,多次突审无效后,针对其忧心儿女在社会上受嘲弄及身患多种疾病的实际情况,侦查人员出面联系专家为他看病检查,协调相关单位为其儿女调整工作岗位,从而“感动”了吕某,顺利突破了案件。在开庭审理时,法官让吕某做最后陈述,吕某深有感触地说:“我认罪服法,希望法庭能从轻处罚,同时我也由衷地感谢检察院的工作人员,感谢他们在办案过程中对我人格的尊重,生活上的照顾”。吕某最终被判有期徒刑7年,其当庭表示不上诉。

  (五)五个重视。一是重视同步录音录像。首先,突出工作重点,重视讯问犯罪嫌疑人时的全程同步录音录像工作,固定完善犯罪证据,消除犯罪嫌疑人侥幸心理,促使其认罪伏法。其次,积极推进和加强关键性证人的同步录音录像工作,固定证据,消除外界干扰因素。如笔者参与办理的县卫生局王某受贿案,在移送起诉阶段,王某指出其先前的有罪供述为侦查人员刑讯逼供所致,拒不认罪。侦查人员拿出讯问王某时的全程同步录音录像,及时打消了其侥幸心理。二是重视首次讯问,把首次询问作为突破案件的重中之重。首次讯问成功会弱化贿赂犯罪案件嫌疑人的心理优势,增强侦查人员的信心,打破侦查人员与嫌疑人对抗的平衡性,为全面突破犯罪嫌疑人的心理防线铺平道路。因此无论是立案和传唤时机的选择、预审方案的制定,还是同步进行的取证工作都要围绕争取首次讯问的成功来谋划、部署。三是重视翻供、翻证和伪证等对侦查工作的危害,切实保障案件突破工作的顺利开展。如2012年笔者参与办理的某镇政府工作人员田某贪贿案,田某开始时认罪态度良好,积极配合侦查人员开展侦查工作,但在其会见律师后,态度大变,全面翻供,拒不承认已供述的犯罪事实。针对这一情况,侦查人员及时了解情况,发现是田某在征询律师关于其犯罪数额应判刑期的估计后,出于畏罪心理出现的反复。侦查人员及时对其予以政策教育,平息了其心理波动,保障了案件突破顺利进行。四是重视预案制定。针对不同案件、不同的嫌疑人量身定做审讯方案。对讯问的具体时间、掌握的时机、环境的布置、人员的安排、讯问的口气、出示有关证据的顺序等,都进行认真的分解细化,保证每一个细节都落实到位,确保讯问活动有明确的方向性和目的性。2012年笔者参与办理的某县新农合办公室主任王某受贿案,针对王某已有被纪委双规的“经验”,且扬言准备承受各种讯问手段的“无赖行径”,侦查人员悉心研究制定了突审预案。讯问中不再谈具体问题,而是大讲特讲与其有关的刑法和刑诉法相关规定、各种从重从轻情节、量刑中考虑的有关因素及其目前所处的状态等。在有条不紊的“预案”推动下,王某最终败下阵来,主动供述了犯罪行为。在随后反贪部门与纪委部门座谈时,纪委部门对该案的突破给予了高度评价,说反贪侦查人员超前转变了意识,提前执行了修改后刑诉法。五是重视办案环节。首先是初查环节。初查是基础,对案件能否成功突破至关重要。要用侦查的思路谋划初查、引导初查、理性认识初查,建立一套明晰、配套、稳定的管理制度。在执行层面,尽量做细、做实。今年笔者参与办理的某乡政府工作人员吕某索贿80万元大案,在初查环节,侦查人员即远赴浙江等地调取了相关证据,掌握了吕某涉嫌犯罪的事实材料,在突审阶段运用这些材料有效击破了吕某自称无罪及不自证其罪的心理防线。其次是传唤环节。传唤环节是犯罪嫌疑人一次次欲求自保,内心最为矛盾的时期。在这个阶段,要预想各种突变事故出现的应对措施,有针对性地确定讯问人员,坚持“不动则已,动则必成”。如笔者所处的反贪局在2012年传唤县国土资源局矿产办原主任刘某时,刘某大谈特谈国土矿产管理知识,侦查人员一针见血地指出其矿产管理中存在的问题,适时打击了其嚣张气焰。面对专业的讯问人员,刘某很快“自惭形秽”,供述了其索贿、受贿的犯罪事实,最终被判有期徒刑10年。第三是立案环节。在案件突破过程中,应充分利用法律规定的传唤、拘传时间,全面分析初查掌握的嫌疑人及关键证人的情况和其他因素,准确选择是在工作日还是节假日、清晨还是傍晚、白天还是晚上的方式进行传唤,确保立案的时机和方式对案件的突破产生最大的有利效应。(张胜强 党福义)

  参考文献:

  1、《贪污贿赂案件侦查困境与对策》,作者:李相东 佟玉刚张莎莎