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国务院办公厅


关于继续做好确保国有企业下岗职工基本生活和企业离退休人员养老金发放工作的通知

国务院办公厅 国办发（2000）9号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

　　根据党的十五届四中全会和1999年中央经济工作会议精神，今年要继续做好确保国有企业下岗职工基本生活和企业离退休人员基本养老金按时足额发放（以下简称：两个确保）工作，积极促进下岗职工再就业，解决好当前工作中的突出问题。同时积极创造条件，建立健全完善的社会保障体系。现就有关问题通知如下：

　　一、切实加强对两个确保工作的领导。要继续把两个确保作为当前维护社会稳定、促进改革和发展的头等大事，抓紧抓好，坚持实行党政“一把手”负责制，层层落实目标责任。要认真落实党中央。国务院关于两个确保的一系列方针、政策，切实调整财政支出结构，增加对社会保障的资金投入，优先足额安排两个确保资金，不留缺口，保证专款专用。社会保险基金必须实行收支两条线管理，并加强对资金的管理和监督。各地要加大对以前挤占挪用的社会保险基金的收回力度，对新发生的挤占挪用案件要从严处理。

　　二、确保国有企业下岗职工基本生活。要继续完善各项政策措施，按照“三三制”原则筹集资金。企业自筹和社会筹集不足的部分，财政要予以保证。对资金确有困难的地区，中央财政将继续通过专项转移支付的方式给予一定的支持，但要与地方财政的实际投人及各地下岗职工基本生活保障的工作实绩挂钩。各地要将中央企业下岗职工基本生活保障和再就业工作纳入地方总体安排，及时调剂社会筹集的资金。要认真贯彻《失业保险条例》和《城市居民最低生活保障条例》，做好下岗职工基本生活保障、失业保险和城镇居民最低生活保障三条社会保障线的衔接工作，确保下岗职工基本生活费和城镇居民最低生活保障金按时足额发放。企业再就业服务中心要及时代下岗职工缴纳养老、失业、医疗等社会保险费。对于在企业再就业服务中心协议期满仍未实现再就业的下岗职工，要妥善处理他们的劳动关系，并按规定及时向他们发放失业保险金。要进一步完善失业保险制度，加强失业保险费的征缴，提高基金的承受能力。在享受失业保险待遇期满后仍未实现再就业的失业人员，由民政部门按规定提供最低生活保障。

　　三、确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放。各地要通过加强基本养老保险费征缴、调用基金结余、加大省级调剂力度、财政预算补助、社会筹集等措施，保证资金落实到位，确保基本养老金按时足额发放，不得产生新的拖欠。原行业统筹企业漏报拖欠的基本养老金，经国务院有关部门核实后，由中央财政予以补发。在中央财政对地方企业历史拖欠的基本养老金给予补助之后，各地新提出的漏报少报拖欠的基本养老金，由各地负责逐步予以补发。各地要积极推进养老保险社会化服务管理，从现在起，不得再实行基本养老保险费差额缴拨的结算方式，要认真核定企业工资总额，按规定比例全额征缴。到2000年底，80％左右的企业离退休人员要实现基本养老金由社会服务机构发放，其中沿海经济发达地区、中心城市应全部实现社会化发放。要进一步完善社区服务功能，积极开展企业退休人员由社区管理的试点，总结经验，逐步推开。

　　四、大力促进下岗职工再就业。各地要积极发展第三产业，扶持中小企业一把发展劳动密集型和技术密集型产业结合起来，创造更多的就业机会。地方各级人民政府和有关部门要加强督促检查，保证各项再就业优惠政策落实到位。失业人员再就业可以享受下岗职工再就业的优惠政策。鼓励和引导有条件的企业实现主辅分离、转岗分流，创办独立核算、自负盈亏的经济实体，安置富余人员。要加强下岗职工再就业培训，落实培训资金，资金投人要与培训规模和再就业率挂钩，增强培训的针对性和实用性，提高培训的效果，力争使再就业人数多于新增下岗职工人数。对年龄较大、再就业困难的下岗职工，可根据实际情况实行灵活的照顾政策。要逐步建立市场导向的就业机制，将劳动力市场建设纳入本地区国民经济和社会发展计划，落实资金，加快劳动力市场的科学化、规范化、现代化建设，逐步形成社会化的就业服务网络。要建立健全劳动力市场管理的规章制度，加强对职业中介机构的管理，严厉查处各种违法违纪行为，规范市场秩序。

　　五、努力做好社会保险扩面征缴工作。各地要按照《社会保险费征缴暂行条例》的规定，积极扩大社会保险覆盖范围，重点做好外商投资企业、港澳台投资企业、集体企业、城镇私营企业及事业单位参加社会保险的工作。对转制企业职工和分流人员的社会保险关系，要及时予以接续。所有应参加社会保险的单位都要按规定及时足额缴纳养老、失业、医疗保险费，对拒缴、瞒报少缴的要依法处理。对企业过去欠缴的社会保险费，要采取法律、行政、舆论监督等措施，加大追缴力度。审计机关要适时组织对重点欠费企业的专项审计。

　　各地要在继续巩固两个确保的同时，积极创造条件，建立健全独立于企业之外、资金来源多渠道、管理服务社会化的社会保障体系。沿海经济发达地区和具备条件的大城市，可以根据本地实际，开展建立市场导向就业机制的试点工作。试点地区要按照积极主动、稳妥慎重、确保社会稳定的原则，切实做好制度的衔接和过渡工作，具体实施步骤由地方决定。地方各级人民政府和有关部门要把继续巩固两个确保作为今年劳动保障工作的重点，加强调查研究和统计分析工作，如实反映情况。对群众反映的突出问题，必须高度重视，及时研究解决。对问题比较集中的地区、行业和企业，要实施重点监控。涉及全局的重大问题及突发事件，要妥善处理并及时报告。

国务院办公厅

二○○○年二月三日

与“宣战”有关的国际法问题

李广民
(山西师范大学，山西 临汾 041004)

〔摘要〕抗日战争期间，中日两国政府都曾对“宣战”问题进行过多次研究，但直到太平洋战争爆发前，中日两国政府都选择了“不明确宣战”的策略，本文通过对与“宣战”有关的国际法问题的阐述，从而为分析日本“不宣而战”和国民政府“战而不宣”的原因做一个基本铺垫。
〔关键词〕宣战 交战意向 战时中立法
中图分类号： 文献标识码： 文章编号：

第二次世界大战期间，日本对中国进行了长达十四、五年的侵略战争。为此，中国也进行了至少长达八年的艰苦卓绝的抗战，但直到太平洋战争爆发前，不管是发动侵略战争的日本，还是进行抗战的中国，都不约而同地选择了“不明确宣战”的策略。要搞清日本“不宣而战”和国民政府“战而不宣”的原因，首先就必须弄清楚与“宣战”有关的国际法问题，本文着重阐述了何谓国际法上的战争；怎样才算进入国际法上的战争状态；进入国际法上的战争状态以后，交战双方的关系将发生什么样的变化；交战双方与第三国的关系将发生什么样的变化；最后本文还根据日本外务省的原始档案，介绍了日本国际法学者对这个问题的基本看法。我们知道，在中日关系中，历史认识问题一直是一个悬而未决的问题，追究日本战争责任，除了有充足的事实依据外，有关国际法的规定和当时日本对国际法的认识同样十分重要，本文写作的目的，便是想补充这方面的不足。

一

在传统国际法中，战争法占有相当大的比重。国际法上的战争，是指两个或两个以上国际法主体之间，为击败对方并使对方接受自己的和平条件而进行的持续的、大规模的武装冲突以及由此武装冲突而形成的法律状态。国际法上的战争或法律上的战争状态既要有事实的要素，也要有意识的要素。事实上的要素是指武装冲突的实际存在，意识上的要素是指交战双方或一方有明显的交战意向。所谓交战意向（Animo Belligerendi），是指交战各方对于已经发生或即将发生的武装冲突，具有明确的意识或认识，认为这是战争的一种表示。只要冲突中的一方有明确的交战意向的表示，冲突就变为法律上的战争。比如抗战初期，国民党最高决策层虽决定抗战，但却尽力回避交战意向，也就是尽力避免因自己一方的行为而使事实上的武装冲突变成法律上的战争状态。传统国际法规定，交战意向必须通过布告宣战或附带开战条件的最后通牒来明确表示。1907年海牙和平会议通过的《关于战争开始的公约》 规定：“缔约国承认除非有明确的且事先的通告，彼此之间不得开始战争。通告的形式可以是说明理由的宣战声明，或附有宣战条件的最后通牒”，“战争状态的存在应该毫不延迟地通告各中立国，只有在中立国接到该通告之后，才对它们发生效力”。[ ] 一旦冲突一方或双方有了交战意向的表示，冲突双方便进入法律上的战争状态。而且一旦这种交战意向向第三国通告，第三国就有义务保持中立，除非它决定帮助其中的一方。另外，只要一方表明交战意向，双方的关系就进入法律上的战争状态，即使对方不愿意使两者的
关系进入法律上的战争状态，也无济于事。正因为如此，抗战初期的国民党政府，不仅自己尽力避免交战意向的明确表示，而且非常担心日本对中国明确宣战，即日本单方面交战意向的明确表示。抗战初期国民党最高决策层在研究或讨论宣战问题时，更多地不是自己是否对日宣战及宣战的利弊，而是讨论日本是否对中国宣战以及中国的应对措施。比如，1938年3月7日，军委会参事室会议讨论宣战问题，王世杰就主要分析制约日本对华宣战的国际因素，特别是英国的态度和欧洲的政治形势。蒋介石也主要考虑英美海军对日本的制约作用。另外，第二历史档案馆所藏的有关宣战问题的文书，其中两件就专门针对日本对华宣战问题，其中一件是《谨就政府关于日本对华宣战应有之准备条陈意见》、一件是《关于日本对华宣战可能性的估计意见》，而与此相对照，日本外务省记录中虽收录有大量关于宣战问题的材料 ，但关于中国对日宣战的材料却一份也没有。

二

国际法所说的战争的法律状态，包括战争的开始、战争开始的法律后果及战争结束的程序、基本方式等。战争的开始是指冲突双方进入法律上的战争状态，传统国际法认为，战争的开始，必须通过宣战（当然不一定是绝对的布告宣战或宣战声明，只要有交战意向的明确表示即可）。这样广义上的宣战实际上就成为国家关系由和平状态进入战争状态的一个重要而且必要的标志。宣战原本是一项古老的国际习惯，古希腊或古罗马时代，大多数国家之间都是通过宣战的方式表明双方敌对关系的开始的。从国际法之父格劳秀斯起，许多学者都认为，宣战是战争开始的必要方式。后来有些学者甚至把是否经过宣战作为判断战争正义与否的标准。宣战作为一种法律程序，其作用在于宣告国家进入战争状态，并使对方和其他国家获悉这种这种战争状态已经存在，从而有所准备，必要时可以撤退平民。广义上的宣战是指交战意向的明确表示，它可以是宣战声明（布告宣战），也可以是最后通牒。宣战声明一般包含宣战的理由和战争的决心，表明交战意向的最后通牒是一种有条件的宣战书，这种最后通牒向对方提出最后的条件，要求对方限期答复，如对方不按期接受全部条件，即采取战争手段。
一旦在法律上进入战争状态，交战双方之间的关系就由和平关系转变为战争关系，交战国与第三国的关系也暂停适用平时国际法，而改为适用战时中立法。战争开始的法律效果，对交战国双方而言，主要有以下几点：
（一）外交关系和领事关系自动断绝。战争开始后，交战国之间的外交关系和领事关系将自动断绝。交战双方将召回其驻在敌国的外交代表、领事官员以及其他使领馆工作人员，关闭其在敌国的使领馆。同时要求对方也关闭其使领馆，召回其使领馆人员。但需要注意的是在对方使领馆人员正常 离境之前仍享受外交特权及豁免权，作为当初接受国的敌国，仍有义务协助对方的使领馆人员安全离境并保护使领馆的馆舍、财产和公文档案不受侵犯。作为派遣国，可以委托对方（敌国）认可的第三国来保管其在敌国的馆舍、财产和公文档案，并保护其滞留敌国的侨民。
（二）条约关系发生变化。战争开始后，有关战争的法规和公约在交战国之间立即生效，而交战国之间所缔结的条约（除极个别的外）则立即失效（Invalidation）或停止施行（Suspension）。特别是有关政治、经济及贸易的双边条约，如友好同盟条约、引渡条约、领事条约和商务条约、贸易协定等，均因战争而终止（Termination），而多边条约则因战争状态的出现，仅在交战国之间暂停施行。
（三）对交战国人民及其财产的影响。战争开始以后，处于敌国领土上的交战国人民或被允许在一定的期限内撤离，或被允许继续居留。但一般情况下，交战国有权对居留在其境内的敌国公民施以各种限制，诸如就地登记、集中居住，甚至予以拘留。国际法虽然有关于战时保护平民的规定，但也有在必要时可以施加拘禁或安置于指定的居所的规定。而且还规定，军事当局对占领区的平民，可以在一定范围内行使军事管辖权。可以对占领区包括第三国在内的平民施加种种限制。
战争开始后，交战国对敌国财产可以根据不同性质和不同类型加以没收、扣押、征用。一般来说，财产可以分为国家财产和私人财产；动产和不动产；还可以分为军事性质的财产和非军事性质的财产。凡自己权利控制下的（包括本国境内和军事占领区）敌国的国家财产，除使领馆外，均可以没收使用。敌国军事性质的财产，可以没收或破坏。敌国的私人财产，可以加以限制（包括冻结、禁止转移）和征用。敌国在公海上的商船（包括船上的货物）亦可拘留、征用。[ ]
（四）对交战国人民之间所签定的契约（合同）的影响。关于开战对交战国双方人民之间所签定契约的影响，各国国内法的规定和国际法学者的意见虽不一致，但英美法系的观点是，战争开始以后与敌国人民所签定的契约一律失效。战争开始之前与敌国人民所签定的契约则依契约的种类，或丧失其效力，或停止其效力。丧失效力的契约如合作契约、委任契约、赁船契约、海上保险契约等。凡尔赛条约所采纳的思想是，凡敌国间的契约，除个别的特殊契约外，不论缔结时的情况如何，作为原则，自当事人成为敌人起，该契约便失去效力。（详情可参考凡尔赛条约第二百九十九条第一款及附属议定书一般规定二和关于特种契约的规定四、二十四）[ ]

三

战争开始的法律效果，对交战国与一般第三国而言，主要是战时中立法（War Neutrality Law） 在交战国与一般第三国之间生效。这里所谓的一般第三国，是指不愿参加到战争任何一方的第三国。在战争开始或战争进行中，它们可以通过明示或暗示的方式表明自己的中立立场。明示的方式主要是通过宣言、声明，甚至条约的形式向交战各国通告自己对交战双方采取不偏不倚、同等对待的立场；暗示的方式则是通过事实上遵守战时中立义务而向交战各国表明自己的态度。战时中立的一般第三国因自觉放弃了自己在平时可以享受的一些权利，因此它们也可以从交战国那里得到一些保证，即最大限度地保护中立国的权益不再受到损害。具体来讲，战时中立国的义务（即是交战国的权利）包括：
（一）自我约束（不作为）的义务。战时中立国不得对交战任何一方给予援助。战时中立国不仅不能直接参加任何一方的战斗，而且也不能向交战国任何一方提供军队，供给武器弹药及其他军用物资；不得向任何一方提供补助金和贷款、不得替任何一方承购公债；不得用军舰或国家船舶为交战任何一方进行军事运输；不得向任何一方提供情报。这里需要注意的是，平等地向交战双方提供上述援助，也是战时中立法所禁止的。
（二）防止的义务。战时中立国应采取措施，防止交战国为了战争而利用其领土或其管辖范围内的区域。战时中立国应采取一切措施防止和阻止交战国利用自己的领陆、领水、领海、领空进行作战，或捕获对方船只及其战斗人员，建立作战基地、通讯设备，或运输军队和军需品。
（三）容忍的义务。战时中立国对于交战国因进行战争而依据战争法所采取的行动，应在一定范围内予以容忍。对于交战国的战时封锁以及有关战时禁制品的规定，战时中立国有义务严格执行。这里所谓的封锁是指交战国为了切断敌国的对外联系，削弱敌国经济和持续作战的能力，运用军舰阻挡一切国家的船舶和飞机进入敌国的港口和海岸。“一切国家”当然包括战时中立国。而战时禁制品是指交战国禁止第三国运送给敌国的货物。禁制品的清单，可以在事先由国家以条约形式确定，也可以由交战国在战争开始时，用法令或宣言公布。
作为抵偿，交战国所负的义务（战时中立国的权利）有：
（一）自我约束（不作为）的义务。交战国必须尊重战时中立国的主权，不得侵犯战时中立国领土，破坏中立。交战国不得在战时中立国的领土及其管辖区域内进行战斗行动，不得在上述区域建立军事基地、设置通讯设备，交战国军队或其供给品运输不得通过战时中立国领土。交战国不得在战时中立国领土、领水内改装商船为军舰或武装商船，不得在战时中立国的领水内捕获敌船。
（二）防止的义务。交战国有义务采取一切措施，防止虐待其占领区内的战时中立国的使节和侨民，防止其军队和人民从事任何侵犯战时中立国及其人民的合法权益的行为。
（三）容忍的义务，交战国应该容忍战时中立国与其敌国保持正常的外交和商务关系以及其他不违背战时中立法的行为。

四

卢沟桥事变爆发后，日本外务省条约局第二课就组织有关“专家”，对与宣战有关的国际法问题进行专题研究，然后在此基础上制作了大量的报告书。这些报告书当时均属绝密文件，对了解当时日本政府对国际法的认识有重要的参考价值。其中《关于战争开始宣言的考察》[ ]就详细分析了“开战与非战公约的关系”、“开战与海牙关于战争开始的条约的关系”、“开战的效果”等问题，这份报告书的制作者是日本当时著名的国际法学者立作太郎博士。此人因谙熟国际法，长期受到日本政府和外务省的重视，从九一八事变时起，直到太平洋战争，他一直作为日本外务省国际法方面的主要顾问。
关于第一个问题，他分析到：1928年8月签定的非战公约，斥责用战争手段解决国际纷争，而且各缔约国庄严宣布，废弃战争作为实行国家政策的工具（第一条）。各缔约国约定，它们之间发生的一切争端或冲突，不论其性质和起因如何，只能用和平方法加以处理和解决（第二条）。非战公约虽然对保留自卫权加以默认，但自卫权只能作狭义的理解，即除非遭到他国的非法攻击，出于紧急而且必要的场合，方得使用。为解决纷争或惩治对手自然不得使用自卫权，否则便是违反非战公约。许多国家曾声称自己是基于自卫权而进行战争的，但被国际法学者承认的却非常少。国际法上真正的自卫权，只限于为免遭非法的攻击而采取的紧急而且必要的行动。
对第二个问题，他认为，把第二次海牙和平会议通过的这个条约译为“关于战争开始的条约”原本就是一个错误，按照他的意见，该条约的名称应译为“关于敌对行为开始的条约”。[ ] 该条约规定，在没有预先通告的情况下，不得开始敌对行为，通告的形式可以是附有理由的开战宣言，也可以是包含宣战条件的最后通牒。当纷争当事国一方从事敌对行为，并以上述形式表示了战争状态开始的意思后，在国际法上纷争双方就进入战争状态。国际法关于进入战争状态的有关法律效果自然生效。根据他的解释，凡敌对行为，就须有事先的预告，而事先的预告，又成为开战意思的表示，故敌对行为自然构成法律上的战争状态。
第三个问题，即关于开战的效果，他主要是从战时法规的适用，对条约的效果、对契约的效果三个方面进行分析，这些分析与我第二部分的相关介绍基本相同，这里就不再重复。
总之，搞清国际法的有关规定和当时日本学者对国际法的认识，对我们分析日本当时选择“不宣而战”的“策略”具有重要意义。