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试论合同转让/王栋

作者:法律资料网 时间:2024-07-09 08:42:19  浏览:8560   来源:法律资料网
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试论合同转让

王栋、李旭东 重庆市西南师范大学(400715)


[内容摘要] 合同转让制度在司法实践和经济生活中具有广泛的实用性,现行合同法之规定是谓比较完善。债权让与、债务承担、合同权利义务的概括移转是合同转让制度的三大组成部分,其功能各异,具体规定也有差别。不过现行合同转让制度尚有些不足,我国民法可以引进国外先进制度使之更加完善。
[关键词] 合同转让 债权让与 债务承担 合同权利义务的概括移转

合同转让制度在司法实践和民事活动中被广泛地加以运用,其实用性可想而知。包括债权让与、债务承担、合同权利义务的概括移转等三大制度构建了完整的合同转让制度。
一、合同转让制度的现状分析
合同转让,是指合同权利、义务的转让,亦即当事人一方将合同的权利或义务全部或部分转让给第三人的现象[1],也就是说由新的债权人代替原债权人,由新的债务人代替原债务人,不过债的内容保持同一性的一种法律现象。[2]按照所转让的内容不同,合同转让包括合同权利的让与、合同债务的承担和合同权利义务的概括移转三种类型,当然,转让可以是全部也可以是部分,因为转让的内容有所差异,其条件和效力也有所不同。
早期罗马法认为,债是特定主体之间的关系,债权为连接债权人与债务人的法锁,为了保持债的同一性,其不主张变更,因此,不存在债权让与,也不可能移转债务。但是随着社会交易活动的日趋频繁,债权不得让与理论面临严重的挑战。于是罗马法便允许以债的更改方式移转债权,演绎至裁判官法时,规定债权让与在让与人和受让人之间的让与行为成立时,发生债权让与的效果,债务人自接受让与通知时受其拘束。[3]债务承担制度同样也经历了由不承认至一定条件下允许的演变历程,我国民法也承认合同转让。
合同权利义务一旦转让,就会在转让方与受让方以及相对人之间发生一定的法律效力,一方面就转让方与受让方而言,在全部转让的情况下,受让方将成为新的合同主体,或取得转让方的权利,或承担转让方的义务,或兼而有之,而转让方将脱离合同关系,由受让方代其位;在部分转让的情况下,受让方与转让方或一同成为债权人 ,或一同成为债务人。值得一提的是,部分转让不可能适用于合同权利义务的概括移转,因为概括移转的两种主要情形中,无论是“合同的承受,还是企业的合并”[4],都是全部转让,由此可见一斑。另一方面就转让方与相对人而言,在合同权利义务转让以后,相对人不得再向转让人即原合同当事人主张权利,请求履行,而应当向新的合同当事人作出履行。[5]如果相对人仍向转让方履行债务,则不构成合同的履行,更不应使合同终止。
(一)我国债权让与立法模式的选择
债权让与,又称为合同权利的转让,是指不改变合同关系的内容,债权人通过与第三方签订契约的方式将权利部分或全部移转给第三人享有的现象。其中,合同权利部分出让的,让与人与受让人同为合同债权人,但应明确各自的份额[6],是属于按份共有还是共同共有;合同权利全部出让的,让与人退出合同关系,受让人取其位而代之,成为新的债权人。但应明确,让与人负有合同义务的,并不当然也由受让人充当合同义务人[7],除非是在概括移转的情形下。
债权让与的立法模式各异,缘于各国的民法传统,具体来说有三种形式:其一,是以德国、我国台湾地区为代表的准物权模式,这种模式承认物权行为的独立性和无因性,区分负担行为和处分行为的逻辑结构。它认为,债权移转是一种准物权行为,基于当事人之间的合意而发生权利变动的效果,合意一经形成,受让人便取得债权,并发生对第三人的效力。在多重让与的情况下,第一个受让人有效地取得债权,而第二个受让人即使是善意也不能取得债权,是否通知对债权让与本身不发生影响,只是对债务人的保护产生效力。[8]其二,是以不承认物权行为的瑞士、奥地利为代表的纯粹意思表示主义模式,债权移转根据当事人之间的债权让与合意发生效力,效果同准物权模式。在这种模式下,通知并不对债的移转发生效力,也不构成债权让与的形式要件,是否通知对债权让与本身不发生影响。[9]其三,是以日本、法国为代表的通知要件模式,在此模式下,通知如在不涉及第三方利益的情况下,并不构成债权让与的构成要件,是否通知并不影响债的移转,相对人之间的协议不对任何第三方发生效力,只在相对人之间有效。
虽然自由转让主义的优点颇多,比方说简便快捷,便于交易,本身之意图在于鼓励合同权利的转让,加速经济的流转,[10]也是基于债权的财产性,其可以自由流转[11],但对于债务人的保护不力则是难以避免。按《民法通则》第91条规定,无论是债权让与,还是债务承担,原则上采取的是债务人同意主义。又基于债权让与的性质考虑,其让与的权利是法律赋予债权人享有的自由处分财产权,更何况让与合同并未加重债务人负担,如果一味强调保护债务人的利益,而推行债务人同意主义,则是对债权人明显的不公平。换另外一种角度,如果既体现债权人处分自己权利的意志自由,又兼顾债务人不因为债权人的随意处分而遭受损失,那这样的一种折衷主义是应该被我们推崇的。综合以上考虑,我国《合同法》第80条(债权人转让权利的,应当通知债务人;未经通知,该转让对债务人不发生效力)[12]可以说是对《民法通则》的一种突破,或者是一种理智的否定,采取债务人同意主义不仅增加了交易成本,从某种意义上来说也是对债权人处分自己权利的一种妨碍,或是违背了意思自治的私法原则。《合同法》采取特别规定的形式,既维持了一般法的稳定性,又使通知主义原则化,成为调整经济关系的一般规则,具有十分重要的意义。
(二)债权让与合同的效力
在德国民法和我国台湾地区民法上,债权让与系准物权行为,属于处分行为,而处分行为以处分人具有处分权为生效条件,无处分权人从事债权让与,则为无效。[13]而在我国民法上,债权让与系事实行为,为债权让与合同生效的结果,它是债权让与合同的效力表现。[14]因此,让与人需要拥有有效的债权,具有处分该债权的权限,如将之说成是债权让与合同的有效条件就比较准确。
1、须存在有效的债权
根据《合同法》第79条之规定及其解释,有效债权的存在,是债权让与合同的根本前提。以不存在或无效的债权让与给他人,或者以消灭的债权让与给他人,都将因标的不存在或者标的不能而导致债权让与合同无效,让与人对受让人因此而产生的损失负赔偿之责。
有效的债权,应该从宽解释,只要是该债权真实存在且并未消灭,都应认定为有效。至于其能否实现,债权人不负有物的瑕疵的担保之责,因为债权人并不享有处分债务人之物的权利,他只负权利瑕疵的担保之责,只要债权是真实的,就应允许其转让。
2、被转让的债权须具有可转让性
由于债权转让本质上是一种交易行为[15],从鼓励交易,减少乃至消除财产流转的障碍,增加社会财富的角度出发[16],应当允许绝大多数合同债权能够被转让。
但问题总是有另外一面的,因为债权毕竟是特定主体之间发生的法律关系,具有一定的人身信赖色彩,为了尊重这样的社会关系,《合同法》第79条明文规定了三种债权不得转让:根据合同性质不得转让的债权,按照当事人约定不得转让的债权,依照法律规定不得转让的债权。
根据合同性质不得转让和依照法律规定不得转让的债权一般有一定的规律性,本文不在此赘述。按照当事人约定不得转让属于意思自治的范畴,应作符合当事人合意的解释,但是我国合同法对于禁止让与的约定具有何种法效未作明文规定。
德国民法认定为有效,但在1994年德国商法典中增加了一项规定,即如果当事人是在商业交易中达成的协议,则在合同中的禁止让与条款无效;日本民法承认其效力,但不得对抗善意第三人;我国台湾地区民法与日本民法持同样态度。根据日本和台湾地区民法的原则,债权人违反禁止让与的约定而让与债权,如果债权让与合同符合有效条件,受让人只要是善意的,不管有无过失都取得该债权,债务人无权对抗善意的受让人,待债务履行期限届至时,受让人有权要求债务人清偿。[17]不过,债权人擅自让与禁止让与的债权,违反了合同中的约定条款,理应承担违约责任。对于受让人为恶意的债权让与效力,存在不同的观点。其中,债权效果说认为,让与行为仍属有效,但是债务人可以依据恶意提出抗辩,主张债权让与行为无效;物权效果说认为债权人负有不得转让的义务,违反约定之转让即为无效,在这里可以主张无效的不局限于债务人,第三人也可以主张债权让与行为无效,并且这种无效不仅是指债权让与对于债务人无效,而且在让与人与受让人之间也归于无效[18],原因在于受让人明知该转让行为属于禁止之列而为之,那么当事人之间的合意不具备合法之因素,故而准物权行为无效,不过,债务人事后承认该转让行为时,则可使之有效。[19]
按照崔建远教授的观点,认为“禁止债权让与的约定有效,但不得对抗善意第三人”[20],因为这区分了法律禁止债权让与和当事人约定禁止债权让与的不同范围,兼顾和平衡了财产权的流通性、意思自治、交易安全几项价值,区分了当事人的不同主观心理状态,值得我国借鉴。总结德国民法理论,并且对其作适宜的改进,笔者以为可以形成以下规则:其一,在受让人为善意时,债权让与合同有效,即债权人与债务人之间关于禁止转让的约定不得对抗善意受让人,待债务履行期限届至时,受让人可以请求债务人清偿,不过债务人可以向债权人追究违约责任。其二,在受让人为恶意的场合,如果债务人不提出抗辩,债权人与受让人之间的转让合同有效;如果债务人提出了受让人为恶意的抗辩,主张债权让与合同无效,应当维护债务人的利益,对其主张予以支持。
(三)并存的债务承担之探讨
按照债务人是否免责为标准,可以将债务承担分为免责的债务承担和并存的债务承担两类。[21]前者即为债务人全部移转债务的情况,债务人退出合同关系,不再承担合同债务;后者即为债务人部分移转债务的情形,由第三人加入债权债务关系,和原债务人共同成为债务人,承担合同义务之履行。通常情况所指之债务承担即为免责的债务承担,在此不再赘述,我们主要探讨一下债务并存。
并存的债务承担是在以原已有效存在的债务为前提的,这时的债务仅限于原来的范围,债务参加人和债务人不会因债务承担而增加或减少原先应负之债务范围,其实此时的债务参加人和原债务人可以视为新债务人这一个主体来考虑,那就相当于没有发生债务承担,而只是在参加人和原债务人之间来重新划分债务。对于按份承担债务的情况,应当经债权人同意[22],因为很有可能债务参加人不具备偿债的能力,债权人会因此而承担不必要之风险,根据民法之等价原理,债权人不可能同意不具备资质之第三人来履约;对于连带债务的情况下,《合同法》84条规定“应当经债权人同意”,笔者认为不应适用。因为第三人作为连带债务人加入合同关系,对于债权人来说,对他的权利保护就多了一层保障,有益无害,他可以向参加人主张,也可以向债务人主张履约,债务人并未退出债权债务关系,此为其一;如果参加人是债权人的债权人,那么在两个债务的履行期限届至之际,可以主张抵销,这样做可以方便交易、降低成本,满足当事人各方最大利益的追求,促进债权的快速流转,加速资本周转,此为其二(这也是合同法调整平等主体之间财产关系的立法初衷)[23];如果由“应当经债权人同意”改为“须通知债权人”,那么既可以使债权人债权得到实现,也可以减少因为第三人加入债权债务关系而带来的纠纷,此为其三。不过有学者认为,如若第三人加入债务关系成为债务人,未经债权人同意,那么第三人只能作为债务人的履行辅助人而不能作为债务人存在。[24]笔者对此不敢苟同,毕竟债务并存和第三人代为履行存在着明显的区别,对于前者,债权人可以主动要求第三人履行合同义务,如果第三人加以拒绝,那么债权人有权采取法律救济措施;而在于后者,第三人作为债务人的履行辅助人则是第三人主动参加的,债权人没有理由请求第三人为履行行为,若第三人加以拒绝,债权人也无权强制其履行。前者,第三人受合同约束,第三人是以明确的意思表示方式作出的;在于后者,第三人则不受任何法律关系约束,第三人并未事先允诺要替债务人履约。
按照《合同法》85条之规定,新债务人可以主张原债务人对债权人的抗辩。[25]这一点对于免责的债务承担,还是并存的债务承担都应适用。产生债务的合同存在无效原因,第三人作为新债务人,可以向债权人主张移转债务的不存在[26];债务履行期限尚未届满的,新债务人对于债权人的履行请求也可以抗辩[27];此外,在双务合同中,也可以主张同时履行抗辩权。
(四)权利义务概括移转的效果
合同权利义务的概括移转,又称为合同债权债务的概括转让,是指合同当事人一方将合同权利义务一并移转给第三人,由第三人概括地继受这些权利义务的法律现象。合同权利义务的概括移转,既可以是由协议为之,此时合同当事人一方须经对方同意,目的在于保护相对方的利益不受损;也可以由法律加以规定,这主要体现在企业的合并和分立中。
依据我国《合同法》第88条规定:“当事人一方经对方同意,可以将在合同中的权利和义务一并转让给第三人。”[28]在这里,当事人双方的合意是构成合同转让的必要条件,学术界对合同相对人的同意存在着两种观点:一种观点认为债务人同意是合同权利转让的成立要件,因为概括移转在性质上为多方法律行为,自然合同的另一方当事人也是概括移转的当事人之一,合同既然是自由意志的体现,如果未经相对方同意,就不能体现出契约之本质。另一种观点认为,相对人同意并不是概括转让合同成立的要件,而是概括转让对债务人生效的条件[29],概括转让涉及两种不同的法律关系,即转让合同关系和债权人与债务人之间的原合同关系,但是就转让合同关系而言,仅在转让人和第三人之间发生效力,相对人并非合同当事人,因此转让也不是多方法律行为,相对人是否同意并不成为合同成立的构成要件;再则,从合同性质上来讲,相对人同意是法律为了保护相对人利益而设立的规则[30],因为在概括转让中,他同样也是债权人,如果让与人转让合同权利义务未经得他的同意,则这样的转让对他不产生效力,相对人可以依照原合同向让与人或主张权利,或作出履行,让与人不得拒绝,而作为受让人的第三人并未加入合同关系,如果向其主张权利,请求履行其债务,相对人则有权予以拒绝。可见,要想取得概括转让预计之效果,相对人的同意是不可或缺的(这不包括法定情形)。
二、合同转让的制度解构
(一)债权让与制度的法律解构
债权让与,债权让与合同(基础行为)和产生债权的行为之间的关系重要而复杂,为便于了解,我们不妨先举一个例子。甲公司(某房地产投资企业)与开发商(乙)在2003年7月15日签订合同,约定由乙于2003年10月2日将某地一栋花园式商品房交付给甲,甲支付价款约为1600万元。甲公司于2003年8月7日又与丙(另一房地产投资企业)签订转让商品房请求权的合同,并于当日把书面通知送达给乙。在本案中,甲和丙之间的转让商品房请求权的合同,实际上是甲将商品房的请求权出卖给了丙,丙将向甲支付1600万元。其中,甲公司和开发商之间的买卖合同是产生债权的行为;甲和丙之间的商品房请求权转让合同是基础行为,也称为债权让与合同;商品房请求权于2003年8月7日让与给了丙,是债权让与。在这里,买卖商品房的合同提供转让商品房请求权的标的物,转让商品房请求权的合同是商品房请求权让与的原因行为,请求权让与系转让合同生效的结果(相当于有体物买卖合同履行的结果)。
上述法律关系可以由下图表示:
债权
让与
产生债权的行为(或为买
卖合同,或为赠与合同)
债务人乙 债权人甲 受让人丙----取得债权
(让与人) 债权让与合同(基础行为)




为债权让与合同提供标的物 原因行为和债权让与之间的关系
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  【摘要】社会保障是现代工业文明的产物,是经济发展的“推进器”,是保护人民切身利益的“托底机制”,是维护社会安全的“稳定器”,完善的社会保障体系法制化建设对构建社会主义和谐社会具有重要的作用。时至今日,我国社会保障体系在经历近三十年的创新发展后,取得了很多成就,但仍与生产力发展水平不相适应,立法缺位、执行不力、城乡二元结构是制约社会保障体系建设的障碍,相应的法律制度及政策调整逐渐成为当前社会保障体系改革的重点。
  【关键词】社会保障 社会和谐 城乡二元对立

  党的十七大报告提出,“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,以慈善事业、商业保险为补充,加快完善社会保障体系”,要求做到人人享有基本生活保障,更加突出社会保障的公平性和普惠性。以党的号召和指向为契机,结合次债危机与欧债危机后的环境变化,加快完善我国社会保障法律制度,对于提高人民福祉,保护社会共同体中每一个成员有效地规避养老、疾病、失业等社会风险,保障全体人民公平的分享经济社会发展成果的权利,构建社会主义和谐社会具有重要意义。
一、完善的社会保障体系对经济社会的积极效用
社会保障是国家为社会成员提供一系列基本生活保障,使其在年老、疾病、失业以及丧失劳动能力等情况下,从国家和社会获得物质帮助和服务的制度安排。 从人类发展历史来看,社会保障经历了一个从恩惠到权利的发展过程, 历史和现实证明了社会保障制度是社会发展的“减震器”和“稳定器”,现已成为衡量人权能否实现、社会发展是否和谐以及国家综合国力强弱的重要尺度。社会保障体系是维护社会稳定、促进经济发展、保障公民权利的重要社会制度,2004年我国宪法将社会保障制度写进宪法,适应了我国深入发展政治、经济、和谐社会的需要,开启了我国社会保障法治建设的进程,为建立健全社会保障法律制度提供了宪法依据。
社会保障体系为整个社会经济的正常运行创造了良好环境,增加社会经济的有序性,使国民经济和整个社会有机体得以持续、稳定、协调地发展,其对我国的经济社会效用具体表现在以下两个方面:
(一)完善的社会保障体系有利于促进市场经济的健康发展
党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》指出,社会主义市场经济体制包括“现代企业制度、市场体系、宏观调控体系、收入分配与社会保障体系、法律体系等五大体系”。 作为市场经济体制中至关重要的一大支柱,社会保障体系在经济发展过程中发挥着重要的作用,它能够调节社会总需求,平抑经济波动,发挥经济运行“减震器”的作用。 建立了完善的社会保障法律制度,广大劳动者去除了后顾之忧,长期以来我国作为一个人口大国却一直存在的“高储蓄,低消费”、“内需不振”的状况将得以改观。此外,企业将退休人员养老的负担转移到社会后,企业的负担得以减轻,会将更多的资金用于生产环节,促进经济的稳定增长。与此同时,完善的社会保障体系还能够多渠道募集社会保障资金,并完成社保基金保值增值的要求,继而有条件的允许社保基金进入到一些投资领域,这样一方面可以推动经济发展,另一方面通过对股票、债券、基金、房地产等方式进行合理投资,可以促进社会保障基金的保值增值,对经济的发展起到正面影响。
(二)完善的社会保障体系有利于社会的和谐发展
在构建和谐社会的进程中,建立完善的社会保障体系是社会建设的一项重要内容。党的十六届六中全会提出了2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标,十七大更是具体绘制了社会保障体系的蓝图。由此可见,完善社会保障制度是广大人民群众共享经济社会发展成果的重要途径,也是构建社会主义和谐社会的基本要求。而且健全的社会保障体系,是人民生活的“安全网”、社会运行的“稳定器”和收人分配的“调节器”,是国家重要的安全保障制度。 完善的社会保障体制的建立,能够消除社会成员对未来生存保障忧虑,完成社会财富再分配、实现社会公平,是保持社会和谐与稳定的重要手段和制度保证。
二、我国社会保障体系的现状与不足
(一)我国社会保障体系建设取得的历史成就
我国社会保障制度始建于20世纪50年代初期,在没有任何现成经验的情况下,博取世界各国社保制度之长,尊重国情与借鉴国外经验相结合, 从20世纪90年代中期至今,进入到体制和制度创新阶段。我国社会保障体系改革通过多年变革取得的成就是巨大的,党和政府在维系经济改革和国民经济持续发展、保障国家政治稳定和社会和谐的同时,促使惠及亿万国民的社会保障体系改革实现整体转型,这在国际上是没有先例的。时至今日,我国社会保障体系已发展成为涵盖社会保险(包括医疗保险、养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险)、社会救助(包括基本生活救助、灾害救助、专项救助)、社会福利(包括老年人福利、残疾人福利、妇女福利、儿童福利、教育福利、住房福利)三大系统和补充保障(包括企业年金、商业保险、慈善事业)、军人保障(包括军人抚恤、军人安置、军人保险、军人及军属福利)等制度在内的全面的社会保障体系。总结起来,经过20多年的艰难改革,我国社会保障体系改革取得了历史性的成就,实现了四方面的重要突破:
一是实现了社会保障理论上的革新。现阶段我国政治经济不断发生变化,关于社会保障的理论也相应发生了很大的改变。明确了社会保险属于必须劳动保障的理论,确立了劳动风险共担理念(为实现单纯依赖政府与单位向责任分担转换提供了理论基础),明确了社会保障体系在社会中的经济地位,确立了社会公平与正义的意识。
二是制度转型任务基本完成,即从计划经济时代形成的国家责任、单位包办、全面保障、板块结构、封闭运行、缺乏效率的社会保障制度,逐步转化成政府主导、社会与个人共同参与、责任共担、合理保障、多层次的社会化保障体系。
三是我国已经初步形成了以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,以慈善事业、商业保险为补充的维护劳动者社会保障权益的多层次社会保障制度体系框架,社会保障覆盖面不断扩大,社会保障水平不断提高,基金收入持续增加。 2010年五项社会保险(不含新型农村社会养老保险)基金收入合计18823亿元,比上年增长2707亿元,增长率为16.8%,基金支出合计14819亿元,比上年增长2516亿元,增长率为20.5%。 这些数据真实反映了我国社会保障覆盖面的扩大,使老年、失业、患病、工伤以及低收入等社会群体的基本生活得到保障,并使其在一定程度上分享了社会经济发展成果。
四是社会保障法律体系初步形成,社会保障步入法制化轨道。《中华人民共和国宪法》明确提出国家发展社会保险、社会救济和医疗卫生事业,建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度,并规定公民有从国家和社会获得物质帮助的权利,为社会保障的依法建设提供宪法依据。此外,国家相继制定实施了《劳动法》、《妇女权益保障法》、《老年人权益保障法》、《残疾人保障法》、《公益事业捐赠法》、《社会保险法》等多部法律,国务院先后颁布了《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》、《城市居民最低生活保障条例》、《工伤保险条例》等行政法规,还制定了下岗职工基本生活保障、深化养老保险、医疗保险、城镇住房福利制度改革政策,初步建立了国家社会保障法律法规体系,为依法推进各项社会保障体系改革奠定了坚实基础。
(二)我国现行社会保障体系存在的不足
我国社会保障体系经过近三十年的快速发展,取得的成就令世人瞩目,但从以上我国社会保障体系的现状中也不难看出,目前我国的社会保障体系还存在着一些问题亟需解决:
1、社会保障体系的立法缺乏统一性。从社会保障立法的现状来看,我国目前尚无一部综合性的社会保障法律,只是由人大、国务院等立法机构零星颁布实施了一批法律、行政法规、部门规章及地方法规,并且仅涵盖医疗、行业保障等几个方面,尚未形成统一的社会保障法律体系。这样的现状可以说与我国特殊转型背景下经济社会改革路径的过度依赖有关。我国经济社会转型具有“政经分离、经济先导、渐进改革、试点先行、目标坚定、模糊前进”的特点,在这样的模式下,社会保障制度改革更多的是摸着石头过河,社会保障制度的建制理念和政策选择等等在实践中都带有明显的模糊性,改革目标和制度设计也在摸索中不断调整和修补。 结果便是我国现行的社会保障体系内法律法规的出台时间不一、侧重点不同,相互间缺乏应有的衔接和协调、乃至局部还存在冲突,整体上也没有必要的价值引导和长期规划,社会保障的各方面发展开始失衡。在颁布的相关立法中,社会保险方面的立法占据相当大的比重,而社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助等方面的立法则相对较为欠缺。立法的滞后和碎片化,导致我国目前社会保障工作在许多方面更多的是在依靠行政手段推行,行政职能大于法律作用,统筹城乡发展背景下社会保障事业的建设缺乏立法支持。
2、社会保障立法层次尚偏低、缺乏稳定性。目前,社会保障方面权威的立法是2010年才颁布的调整社会保险法律关系的《社会保险法》,但时至今日仍然没有一部是专门调整社会保障关系的基本法律。社会保障是关系国计民生的基本制度,在市场经济法律关系中的重要性越来越突出,作用也越来越明显,应当由国家立法机关以法律的形式予以规范,而现状则是社会保障的具体规定绝大部分由国务院、人力资源和社会保障部以决定、条例、通知等形式颁布,属于法律层面的社会保障规范性文件屈指可数。由于缺乏全国性的法律规定,社会保障立法层次较低,社会保障法律中责任追究和制裁办法力度不够,社会保障费的强制征缴缺乏可操作性,无法确保社会保障措施的有效实施。 另外值得一提的是,我国目前社会保障法律制度之所以缺乏应有的稳定性,主要也是源于社会保障的相关立法动因往往是为应对社会生活中已发生的矛盾,或是特殊事件引发后有迫切需要时才制定。因此立法没有统筹全局的考虑,存在设计规划的缺陷,没有充分的前瞻性,事后弥补漏洞的应急政策更加动摇我国社会保障政策的稳定性,养老保险中划入个人账户的比例和养老保险金的计发办法的多次变化就是典型的例子。
3、实施和监督机制凸显薄弱性。完整的法律规范应由行为模式与法律后果构成,如果法律规范没有规定相应的法律责任和制裁措施,就不可能发挥其应有的规范和强制功能。社会保障是全体人民共享经济发展成果的伟大事业,其重点在于法律的实施和政策的落实,才能让老百姓真切的感受到社会进步带来的福祉。长期以来,我国的社会保障法制建设工作滞后,虽然实践中也陆续出台了一些保障条例,但由于缺乏有效监督,难以得到贯彻实施,同时制度自身的控制机制较差,社会保障的受保对象、待遇提供者基本没有纳入监督的范围,因而监督控制无从谈起。 我国己有的社会保障规范性文件,大多为政策性文件,缺少对法律责任的规定,无法确保社会保障的有效实施。法谚云,天下不患无法,而患法之不行。那些业已出台的法律法规,原则性过强、规范性不足,可操作性较差,实施机制较弱,筹资机制、给付机制、管理机制、运行监督机制等还没有法律意义上的规范措施,职能部门和相关负责人的法律责任更是缺少法律直接和明确规定,造成社会保障无法真正得到落实。如此缺乏了贯彻实施和有效监督的社会保障管理体制,在运行过程中监督机构未与管理机构严格划分,职责不清且无法产生自动控制机制,又容易导致社会保障基金的滥用和挪用。
4、社会保障法律法规的适用范围窄。我国整个社会保障体系目前还是存在明显的结构性缺陷,享受社会保障的人员主要集中在城市,且仅覆盖到城镇机关、事业单位和国有企业职工以及城市集体、私营和外资企业的职工,大批自由职业者和个体劳动者的社会保障未能引起政府关切,特别是除五保户等特殊群体外的全国大部分农民更是没有什么社会保障,基本处于社会保障体系之外,更是缺乏相关的社会保障法律制度。这种现状显然不适应我国社会主义初级阶段多种所有制长期并存的格局,不能对全体劳动者提供基本生活保障,并限制了劳动力在各种经济成分之间的合理流动,妨碍了企业经营机制的转换,也影响了社会保险分散风险功能的发挥。 总体而言,现行社会保障立法无论是数量还是层次上大多集中于社会保险和军人优抚安置领域,而对于弱势群体的社会救助、社会福利、医疗保障等有关项目的立法未得到足够重视。这些现实问题的延续,将妨碍社会保障体系的健全,严重影响到广大社会成员的积极性和创造性。从长远看,必然会加大社会收入分配差距,造成隐患和不安定因素, 进而影响社会的稳定和谐。
5、社会保障水平不均衡。我国区域辽阔,由于自然地理、历史、文化、国家政策等的影响,区域经济发展不平衡问题十分突出。东部地区经济比较发达,而中西部地区经济相对落后,这种状况造成了地区之间社会保障利益分配的不均衡。西部经济落后地区的社会保障程度远低于经济发达地区,这就使身处不同地区的居民享受到的社会保障利益差距很大。区域(地带)、省际、城乡的经济发展失衡以及收入分配与财富占有不平衡,使我国社会保障制度的统一受到了严重制约。 城乡社会保障水平的巨大差距是当前统筹城乡经济社会发展中急需解决的问题。在城市,广大居民可以享受到的社会保障包括各项社会保险、最低生活保障、残疾人就业、住房保障等一系列措施,直到2009年农村的上述制度才开始进入试点阶段,农村最低生活保障制度在部分地区刚刚起步,真正受益者仅占全国八亿农民的少数。由此可见,我国城乡二元结构下的农业人口和城镇人口在享受社会保障利益方面存在着巨大的差距,占人口大多数的农民群众却享受着非常微薄的社会保障。总而言之,我国的社会保障法律制度缺乏平等性,没有充分反映出社会保障体系“全民保障”的普遍性特征。
三、完善我国社会保障体系的对策
诚如前述,我国的社会保障体系还存在着诸多问题,己不符合当前经济社会的发展趋势,难以满足构建社会主义和谐社会的政治要求,针对性的完善我国社会保障体系已经刻不容缓。笔者认为,加快社会保障体系的法制化建设是我国当前最主要的任务,通过将社会保障体系以法律的形式进行固定,使社会保障事业能够“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”,推进社会保障体系的良性发展,保障全体社会成员的基本生活,维护国家社会的团结稳定,促进经济繁荣。
(一)明确社会保障立法模式
立法、执法和司法是法律制度建设和完善的关键环节,完善我国的社会保障体系,因此应当首先注重立法,为社会保障工作的开展和监督提供法律依据。笔者认为,结合我国国情和各项法律制度的建设历程,我国社会保障的立法模式应当采行母子法的模式:即以《宪法》和《立法法》为基础建立社会保障基本法,配套以包括社会保险法、社会救助法、社会福利法、优抚安置法等在内的社会保障单行法,扩充社会保障的行政管理、司法救济、法律责任等实质性内容,“以及与上述法律、法规相配套的若干条例、规章等,同时还要求社会保障法律体系中起主干作用的法律与起配套作用的法规、规章等之间要保持有机的联系,在内容上和谐一致、互不矛盾,符合法制统一原则和统筹兼顾、互相协调的原则。” 依照这样的立法模式,提高了社会保障立法的层次,使其适应范围和影响范围更加广泛,社会保障法律制度的权威性和稳定性得到显著增强。因此更应当强调中央的集中立法,减少和分散地方立法,并且要实现行政立法向人大立法的转变,增强社会保障实施的权威性和强制力。总之,只有以法律的形式从社会保障的各个方面予以明确规定,才能保证社会保障体系的有效、方便、快捷,才能使社会保障权益真正惠及所有社会共同体成员。
(二)提高实施机制与监督机制的执行力度
立法的目的在于为执法和司法提供法律依据,也是为了保障执法和司法的顺利运行,同时执法与司法又是立法的现实手段,一套完善的法律制度倘若没有执行力或滥用职权缺乏监管,立法只能是徒劳无功。社会保障作用的有效发挥必须依靠强有力的实施机制,只有建立健全社会保障体系的实施机制和监督机制,才能确保社会保障体系的基本功能和效应得到充分发挥。
要尽快建立相关的社会保障体系的法律责任制度。突出强调社会保障体系内制度和政策本身的强制性,明确规定社会保障法律责任和制裁措施,设立专门的监督检查部门,全面负责各项社会保障制度落实情况的监督检查。重点加强我国社会保障基金在安全和保值增值方面的监督管理,加大对违法行为的惩罚力度,坚决追究责任人的法律责任。在保证基金资产安全性、流动性的前提下,实现基金资产的增值。 同时笔者认为,可以适当考虑对于贯彻执行社会保障法律法规良好的政府部门、企事业单位等给予荣誉、商誉或资金上的奖励,从另一角度提高社会保障体系的执行力。因为处罚本身并非目的,处罚的目的是为了督促单位和个人认真执行社会保障法律制度,由于处罚的前提是违法行为和不良的社会后果已经发生,此时的惩罚只能成为事后的前车之鉴,却无法做到事前预防。相反,激励机制不仅能够起到防微杜渐的作用,还能将监督方式变被动为主动,能够更好的为社会保障体系的良性发展保驾护航。
(三)完善我国社会保障的权利救济机制
权利的救济是社会保障受益者自下而上反映问题、寻求解决办法的路径,这样才能够确保社会保障信息在操作层面的良性互动。针对我国目前社会保障体系监管不力的现状,我国更应当保证社会成员权利救济渠道的畅通,以此增强社会监督的力量。就我国目前而言,权利救济方法有两个,一个是行政复议,另一个是司法诉讼。因此一方面要解决社会保障政出多门的问题,明确规定政府部门在回应权利人诉求时应当出具书面答复或告知不服行政处理后的申诉途径。另一方面就是要在我国现有的司法体制中设立专门审理劳动和社会保障争议类案件的机构,简化审判程序。对于争议较小、标的不大的案件实行一裁终局制,在节省司法资源的同时,为社会保障权益受到不法侵害的当事人提供及时、便捷、有效的司法保护。此外,人民法院对社会保障领域里发生的违法犯罪案件,对欠缴社会保险费的企业采取强制的司法措施以追缴社会保险费,对拒不缴纳法定的社会保险费、拒不支付保险金、不正当使用保险基金、贪污挪用及侵占保险基金的行为进行制裁,充分保证在社会保障方面法律所具备的强制力和威慑力。
(四)取消户籍分化,统一社会保障体系
户籍制度直接造成了我国城乡二元的经济结构,导致了城乡社会保障的差别待遇。这种与计划经济体制、封闭社会环境相适应的户籍制度,已远远不能适应市场经济、开放社会的要求,构成了对农民的制度性歧视。笔者认为,针对目前城乡社会保障利益分布不均的问题,应当从统筹城乡经济社会发展的角度出发,可以考虑暂时通过行政立法的方式提升农村社会保障水平,长期规划中还是应当消除户籍制度的城乡分化效果,在全国范围内建立统一的社会保障体系。在进行二元化社会保障体系改革时,应当立足我国现阶段生产力水平和综合国力,使国家、单位及个人的负担能够维持在一个适当的水平。 当前,应特别重视农民工的社会保障工作,根据农民工最紧迫的社会保障需求,秉承社会公平正义的理念,优先解决农民工工伤保险、生育保险、大病医疗保障以及农民工子女教育保障问题,逐步解决住房保障和养老保险问题。规定只要满足在本辖区内工作满一定年限或连续居住一定期限,或拥有本地所属的固定资产,或连续缴纳社会保险满一定年限等条件,均可以享受城镇社会保障水平。可以说,不取消城乡二元背景下的户籍制度,广覆盖、可移转、统一的社会保障体系改革就难以取得突破性的进展。统一城乡社会保障体系,取消户籍限制是落实宪法平等权条款,尊重社会劳动者,使劳动者平等的享受基本人权的体现,是社会保障法律制度应有的题中之意。
(五)大力推行社会保障税
我国的社会保障资金主要来源于社会统筹、产业投资和社保基金,体现收入再分配职能的财政拨款难以形成社会保障类的预算支出。截至目前全世界已有100多个国家开征了社会保障税,我国现状则是部分省、市地区实行由社保部门确定的社会保险费征收计划,地税部门负责征收管理,该模式的存在显然缺乏法律依据,且与“税收法定”的原则明显相违背。解决该问题的长远方法就是响应财政部的提议,通过全国人大的立法,推行社会保险费改税,增加社保基金的收入和社会保障产品的资金供给。费改税后由税务机关统一收取基本社保收入,有利于强化管理,提高征收效率,降低征收成本,税务监管与社会保障部门各司其职,也有利于社会保障部门集中精力管理好社保基金,提高资金使用效率。 社会保障税是当前仿效西方发达国家,筹集社会保障资金较为理想的手段,其开征将有利于统一税负,及时、稳定地筹集社保资金,减轻国家和企业的负担,同时也有利于建立和完善社会保障预算,从管理上缓解目前社会保障基金征缴困难的矛盾。
四、结语
就本质而言,社会保障体系是一种社会财富再分配行为,但其对改革开放三十年后的中国尤为需要,肩负着稳定政局、安定社会、给予市场信心、统筹城乡发展的重任,是构建社会主义和谐社会、繁荣社会主义市场经济的坚实保障。随着我国政府职能的转变以及提供公共服务产品责任的强化,完善我国社会保障体系建设的决策理念和制度安排日趋成熟,相信在不久的将来,有着全球六分之一人口的中国将基本建立起社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖和惠及全体城乡居民的平等的、完善的社会保障体系。

参考文献
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关于印发《湖南省药品审评专家管理办法》(试行)的通知

湖南省食品药品监督管理局


关于印发《湖南省药品审评专家管理办法》(试行)的通知


湘食药监办〔2005〕9号
各有关单位:
根据《中华人民共和国药品管理法》、《中华人民共和国药品管理法实施条例》及《药品注册管理办法》等有关规定,为加强我省药品注册及已上市药品再评价工作的监督管理,保证药品注册申报资料的真实、完整、规范;保证医疗机构制剂审批工作的科学、公开、公平、公正;保证已上市药品再评价工作及药品不良反应监测工作的质量,我局制定了《湖南省药品审评专家管理办法》(试行),现予印发给你们,本《办法》自发布之日起实施。在《办法》试行期间,各单位可提出意见和建议报我局药品注册处。
附件:1.《湖南省药品审评专家管理办法》(试行)
2.《湖南省第一批药品审评专家名单》(略)

湖南省食品药品监督管理局
二○○五年九月十四日

附件1:

湖南省药品审评专家管理办法
(试行)
第一章 总 则
第一条:为加强我省药品注册及药品上市后的评价工作的监督管理,保证药品注册申报资料的真实、完整、规范;保证医疗机构制剂审批工作的科学、公开、公平、公正;保证已上市药品再评价工作及药品不良反应监测工作的质量,湖南省食品药品监督管理局特聘请医学、药学等有关方面的专家作为湖南省药品审评专家,对药品注册申报及已上市药品再评价工作进行技术咨询和把关。为规范湖南省药品审评专家的管理,充分合理地发挥专家作用,特制定本办法。
第二条:湖南省食品药品监督管理局设立药品审评专家库。湖南省药品审评专家库是湖南省食品药品监督管理局为审查药品及医疗机构制剂注册申报资料、对已上市药品进行再评价、对药品不良反应事件相关技术问题进行咨询等专门设立的人才库,由湖南省食品药品监督管理局按规定的程序选入医疗、科研、检验、教学等医学与药学方面的专家组成。
第三条:湖南省药品审评专家负责对药品注册申报资料的完整性、规范性、真实性审查;对药品研制现场考察;对医疗机构制剂审评;对已上市药品再评价及不良反应监测等各项作的技术问题提供技术咨询意见。
第二章 湖南省药品审评专家的基本条件和遴选程序
第四条:湖南省药品审评专家应具备以下基本条件:
(一)坚持原则,作风正派,认真负责,廉洁公正。
(二)在本专业有较深造诣,熟悉本专业国内外情况,具有一定的知名度和权威性,一般应具有副高以上专业技术职称。
(三)熟悉有关药品管理及药品注册与已上市药品再评价法律法规,并对药品注册及已上市药品再评价工作有一定经验。
(四)能保证按要求承担和完成药品注册及已上市药品再评价工作。
(五)在担任药品审评专家期间,除在本单位任职外,不能在药品生产、经营企业任职(含顾问)或从事新药研究开发有偿咨询事务。
(六)身体健康,年龄一般不超过65周岁,并在职工作。
第五条:湖南省药品审评专家遴选入库程序:
(一)湖南省食品药品监督管理局根据工作需要,向全省医疗、科研、检验、教学等有关单位下发推荐药品审评专家通知,各相关单位负责组织本单位专家的推荐和申报工作。
(二)凡被推荐入库的专家须填写“湖南省药品审评专家推荐表”。
(三)专家所在单位根据专家基本条件填写推荐意见后报湖南省食品药品监督管理局。
(四)凡入选专家库的专家由湖南省食品药品监督管理局发给入选通知。
第六条:入库专家任期5年,任期满后自行退出。
第七条:退出专家符合条件的,可按入库遴选程序重新申请入库。
第八条:有下列情况之一者,经湖南省食品药品监督管理局批准,取消专家库专家资格。
(一)不符合专家库专家应具备的基本条件者。
(二)违反规定和纪律者。
(三)无故不参加或连续两次不能参加湖南省食品药品监督管理局组织的药品注册及已上市药品再评价工作任务。
(四)在为企业或企业产品进行商业性宣传、鉴定、评价以及其他活动中,违反药品管理法律、法规或科学规律,给药品监督管理造成不良影响者,或因经济利益原因,提出、出具显失公正的评价意见者。
第九条 湖南省药品审评专家库的管理由湖南省食品药品监督管理局负责:具体事务由湖南省食品药品监督管理局药品注册处药品安全监管处办理。
第三章 湖南省药品审评专家工作方式
第十条:湖南省药品审评专家对药品及医疗机制制剂注册申报提供技术咨询的方式一般采取参加湖南省食品药品监督管理局药品注册处组织召开的药品注册原始记录专家审查会、药品研制现场考察或医疗机构制剂审评会的形式,也可采取审阅申报资料提出书面意见等其他形式。
第十一条 对已上市药品再评价及不良反应监测一般采取由湖南省食品药品监督管理局药品安全监管处或湖南省药品不良反应与药物滥用监测中心组织专家鉴定会或专家现场调查形式。
第四章 湖南省药品审评专家的权利和义务
第十二条:根据《中华人民共和国药品管理法》、《中华人民共和国药品管理法实施条例》及《药品注册管理办法》等有关规定,湖南省药品审评专家库的专家,在湖南省食品药品监督管理局组织领导下,履行以下职责并对湖南省食品药品监督管理局负责:
(一)对药品注册原始试验资料进行审查,对药品注册申报资料的真实性、完整性、规范性向湖南省食品药品监督管理局提出技术咨询意见。
(二)对医疗机构制剂各项研究资料进行技术审评,对被审评医疗机构制剂的安全性、有效性及质量可控性做出科学的评价。
(三)受湖南省食品药品监督管理局委托,参加药品注册现场核查及抽样工作。
(四)对湖南省药品不良反应与药物滥用监测中心提出的新的、突发、群发、影响较大并造成严重后果的药品不良反应提供分析、评价和处理意见。
(五)指导各级药品不良反应监测机构开展重点监测药物品种的流行病学调查和研究。
(六)参与有关药品不良反应的教育培训和编辑出版相关信息刊物。
第十三条:湖南省药品审评专家要按时参加湖南省食品药品监督管理局组织的药品注册及已上市药品的再评价工作,并本着认真负责的精神和科学公正的态度,对需要提出书面咨询意见的,要在规定期限内完成。
第十四条 湖南省药品审评专家库专家有权对药品注册及已上市药品的再评价工作进行监督,有权直接向湖南省食品药品监督管理局反映情况,提出意见和建议。
第十五条:湖南省药品审评专家依法履行其职责,独立发表意见,不受任何单位和个人的干涉。
第十六条:湖南省药品审评专家应保守国家秘密和申报单位的商业秘密,对审阅的资料不得摘录、引用和外传,对审评中讨论的审评意见及其他情况须予以保密。
第十七条:湖南省药品审评专家若系被审评品种的研制参与者、指导者或为研制单位的领导或参与了相同品种的研制开发等,应主动申明并在审评中回避。湖南省药品审评专家若与被审评药品的申报单位、个人有任何其他利害关系,以及存在可能影响到科学、公正的其他情况时,也应回避。
第十八条:湖南省药品审评专家不得接受申报单位、与申报单位有关的中介机构或有关人员的馈赠,不得私下与上述单位或人员进行可能影响到公正审查、审评的接触。湖南省药品审评专家有义务向湖南省食品药品监督管理局举报任何上述单位或个人试图给予馈赠或者与之进行接触的情况。
第十九条 湖南省药品审评专家应接受湖南省食品药品监督管理局的考核、监督。
第五章 附 则
第二十条 本办法由湖南省食品药品监督管理局负责解释。
第二十一条 本办法自发布之日起实施。